宋燕輝觀點：美國加入南海法律戰

截至今年6月，1982年通過、1994年生效的《聯合國海洋法公約》(以下簡稱《公約》)有167個締約國與1個締約方(歐盟)，但至今美國還不是此《公約》的締約國。由於美國沒有加入此《公約》，美國無權出席「聯合國海洋法公約締約國大會」、無法提名聯合國海洋法法庭(International Tribunal for the Law of the Sea，以下簡稱ITLOS)法官、也無法參與聯合國大陸礁層界限委員會 (Commission on Limits of Continental Shelf, 以下簡稱CLCS)相關會議。

盡管美國不是締約國，卻常援引《公約》規定去支撐美國自認所享有之海洋權益主張，此包括專屬經濟海域內之航行自由與軍事活動。美國派出軍艦在世界各海域執行所謂的「自由航行行動」(Freedom of Navigation Operations, 簡稱FONOP)，挑戰其他國家被美國政府所認定違反《公約》的「越權海洋主張」 (excessive maritime claims)，此包括領海直線基線劃法、領海軍艦無害通過權之行使、以及專屬經濟海域內行使航行自由和進行軍事操演活動等。美國要求《公約》締約國遵守依據此《公約》第15部分所提起的強制仲裁結果；反對《公約》締約國所提出的歷史性水域和歷史性權利主張；也介入影響南海區域國家就通過《行為準則》所進行中的磋商。

今年6月2日 (美國當地時間6月1日) ，美國駐聯合國大使凱莉．克拉夫特 (Kelly Craft) 向聯合國秘書長遞交一份信函，主要是回應中國大陸於去年12月12日向聯合國秘書長所提送的外交照會(Note Verbale No. CML/14/2019)。中國大陸的照會主要是回應馬來西亞向CLCS所提出的南海延伸大陸礁層劃界申請案。中國大陸在照會中重申擁有南海諸島主權，享有依據國際法和《公約》所可主張的海域和海洋權利。美國雖然不是《公約》的締約國，無權參與CLCS相關會議，但指控中國大陸在南海所提出的海洋主張與國際法 -- 尤其是《公約》 相抵觸。美國國務卿蓬佩奧也在推特中呼籲聯合國會員國團結一致，反對北京的違法作為，以捍衛國際法和海洋自由。 （相關報導： 宋燕輝觀點：全球第一座海上浮動式核電廠｢羅蒙諾索夫院士號」 ｜ 更多文章 ）

克拉夫特大使要求聯合國秘書長將美國的外交信函依據聯合國大會議程項目74(a)列為大會與聯合國安理會的正式文件，分送所有聯合國會員國，同時張貼在聯合國法律事務辦公室下屬的海洋事務和海洋法部門的網頁。經筆者查閱此網頁，雖然有看到即將公布此文件 (Communication dated 1 June 2020: A/74/874 S/2020/483) 的訊息，但何時會被張貼在CLCS的網頁上，此有待觀察。雖然美國不是《公約》的締約國，無權參與CLCS，但美國是聯合國會員國，基此，美國似乎有權針對中國大陸的外交照會要求CLCS與聯合國秘書長將克拉夫特大使的信函列為聯合國正式文件。

克拉夫特大使在提送聯合國秘書長的信函中，表示反對中國大陸將有關南海歷史性權利之主張延展、超出北京依據國際法，尤其是《公約》所被允許主張的海域和海洋權利範圍。美國再度強調審理《菲中南海仲裁案》之仲裁庭於2016年7月12日所公佈之判斷 (Award)是最終、且對中國大陸具有約束力，尤其是此最終判斷認定北京依據「九段線」與歷史性權利在南海所主張之海域超越了《公約》所允許畫定的範圍。信中，美國強調中國大陸的「越權海洋主張」限制了其它國家在南海行使航行權利與自由。

美國也在信中表示中國大陸對南海諸島採用直線基線劃法的做法與《公約》相違，而依據國際法，沉在水面下之海洋地物 (例如，中沙群島與曾母暗沙)，以及低潮高地 (例如，美濟礁)，是無權主張領海或其他的海域。中國大陸在南海所佔獲控制之低潮高地所從事抽砂填海造島和建造佈署軍事設施的活動都無法改變這些海洋地物的法律地位，以及無權主張海域權利的規定。

6月3日，剛上任的大陸外交部新發言人趙立堅對美國的上述指控做出回應，表示「中國在南海的領土主權和海洋權益是在長期歷史過程中形成的，符合包括《聯合國憲章》、《公約》在內的國際法，不會因個別國家無端指責而改變。」他也指控美國不但沒有恪守就南海島嶼主權爭端持中立立場的承諾，反而經常在南海製造事端，搞軍事挑釁，不利維持南海地區之和平與穩定。

平實而論，挑起南海法律戰的國家不是美國，而是越南與馬來西亞。2009年5月，越、馬兩國向CLCS 就南海北半部與南半部的延伸大陸礁層提出劃界申請案。倘若此申請獲得通過，此將限縮中國大陸與台灣在南海所能主張的大陸礁層範圍，影響兩岸未來在南海之油氣資源開發權益。越南與馬來西亞的動作迫使中國大陸向聯合國秘書長提交照會，並在照會附上「九段線圖」，明確主張依據國際法與《公約》，中國大陸在南海擁有島嶼領土主權和相關海域內之權益。

中國大陸「九段線」提出之後，美國才加入南海法律戰，主要是抓住2012年4月中國大陸與菲律賓在南海中沙黃岩島(台灣稱民主礁)爆發嚴重衝突的機會，慫恿阿奎諾政府提出南海片面強制仲裁，挑戰中國大陸的「九段線」和歷史性權利。雖然美國政府否認在幕後下指導棋，但2016年7月《馬尼拉時報》的社論寫道，「美國國務院、美國中央情報局應該全數補償這筆仲裁費用(約3千萬美元)。」此間接證明南海仲裁案是美國政府策動的。換言之，中美南海法律戰早自2012年就已開打，只是菲律賓被美國當成馬前卒，在前線作戰。 （相關報導： 宋燕輝觀點：全球第一座海上浮動式核電廠｢羅蒙諾索夫院士號」 ｜ 更多文章 ）

南海法律戰開打次年，美國國務院海洋與國際環境和科學事務局發表一份題為「海洋界線 -- 中國在南海的海洋主張」的報告，其中指出南海沿岸國家 (主要指菲律賓、越南、馬來西亞、印尼等) 依照《公約》規定擁有主張劃定200海里專屬經濟海域和大陸礁層的權利；《公約》也不允許某一國家基於「歷史」因素提出侵犯其他國家主權權利的要求。報告中強調，中國大陸無法滿足「歷史性水域」所需要的法律條件，亦即未能長期在該水域有效、持續且和平地行使主權，也沒有獲得其他相關國家的公開承認或默認，因此，美國認為，中國大陸所提出的「九段線」要求與國際海洋法規定相違。

美國國務院這份報告，是在審理《菲中南海仲裁案》之法庭要求中國大陸提交仲裁辯訴狀的幾天後。但約在同時，也就是2014年12月7日，大陸外交部發表「中華人民共和國政府關於菲律賓共和國所提南海仲裁案管轄權問題的立場文件」，指出仲裁庭對於菲律賓提起的仲裁沒有管轄權；各國有權自主選擇解決爭端的方式，重申中國大陸不接受、不參與菲律賓提起的仲裁的立場。美國雖然不是《公約》的締約國，但支持仲裁庭對本案有管轄權，也認為中國大陸應該參與仲裁訴訟。

2016年7月12日，審理《菲中南海仲裁案》的仲裁庭公布最終判斷 (Award)，宣告中國大陸九段線與歷史性權利之主張與《公約》相違。仲裁庭也認定中國大陸在南海所佔領或控制的6個海洋地物，亦即：黃岩島、南薰礁(北)、華陽礁、赤瓜礁、西門礁、以及永暑礁，就其自然條件而言是無法維持人類居住或其自經濟生活的礁岩，因此無權主張專屬經濟海域或大陸礁層。此外，由於仲裁庭發現渚碧礁、南薰礁(南)、東門礁、美濟礁、以及仁愛礁是《公約》第13條所稱之低潮高地，因此，認定美濟礁與仁愛礁是位於菲律賓巴拉望島200海里的專屬經濟海域內。基此，仲裁庭指出，就菲律賓與中國大陸而言，美濟礁與仁愛礁構成菲律賓專屬經濟海域與大陸礁層的一部分。再者，仲裁庭宣告，由於美濟礁、仁愛礁、渚碧礁、南薰礁(南)、以及東門礁是低潮高地，因此，不但無權主張領海、專屬經濟海域、或大陸礁層，也構成不能被中國大陸佔有之海洋地物。 

針對此最終判斷，中國大陸於2016年7月12日與13日共發布三份文件： 「中國堅持通過談判解決中國與菲律賓在南海的有關爭議」、「中華人民共和國政府關於在南海的領土主權和海洋權益的聲明」、以及「中華人民共和國外交部關於應菲律賓共和國請求建立的南海仲裁案仲裁庭所作裁決的聲明」。在此文件當中，中國大陸重申擁有南海四大群島主權、在南海擁有歷史性權利、中國大陸南海諸島擁有內水、領海、鄰接區、專屬經濟海域、及大陸礁層，也表示不接受、不執行仲裁結果。2016年12月，美國政府針對上述中國大陸的三份文件遞交外交照會，表示反對中國大陸在南海的海洋主張，尤其是歷史性權利、群島基線劃法、以及島嶼地位等問題。換言之，南海仲裁案結束後，中美南海法律戰還是持續進行。

值得一提的是，除美國外，早在2009年，越南、馬來西亞、菲律賓、以及印尼就已加入南海的法律戰。這些國家表示中國大陸「九段線」和歷史性權利之主張與國際法和《公約》相違。菲律賓提出南海仲裁之後，越南、馬來西亞以及印尼也表態支持菲律賓立場，認定南沙群島無一島礁有權依據《公約》第121條規定主張200海里專屬經濟海域和大陸礁層。 （相關報導： 宋燕輝觀點：全球第一座海上浮動式核電廠｢羅蒙諾索夫院士號」 ｜ 更多文章 ）

2019年7月之後，南海法律戰進入另一個新的階段。首先，中國大陸派遣探勘船「海洋地質8號」等船隻進入南沙群島最西側淺灘萬安灘（Vanguard Bank）探勘石油。越南表示強烈抗議，聲稱依據《公約》，萬安灘位於越南的200海里專屬經濟海域內。越南出動相關船隻阻擾「海洋地質8號」的探勘活動，因此與中國大陸執法船隻發生嚴重對峙。此事件發生後，有越南學者建議將中國大陸在萬安灘海域所採取威脅和武力的動作提交聯合國安全理事會，蓋越南於2019年6月當選聯合國安理會2020-2021年之非常任理事國。此外，越南政府應對中國大陸提出強制南海仲裁的建議又一再被提出。

2019年12月，南海法律戰繼續擴大，主要是該月12日馬來西亞向CLCS提出南海延伸大陸礁層之申請。此申請案一提出後，中國大陸立即向聯合國遞交外交照會，要求CLCS不審理馬來西亞所提出的延伸大陸礁層劃界案。中國大陸所提出的理由是：(一)中國大陸對南海諸島，包括東沙群島、西沙群島、中沙群島和南沙群島擁有主權；(二) 中國大陸南海諸島擁有內水、領海和鄰接區；(三) 中國南海諸島擁有專屬經濟海域和大陸礁層；(四) 中國大陸在南海擁有歷史性權利。照會中強調，上述立場符合有關國際法和國際實踐，而且是一貫的和明確的，並為包括馬來西亞政府在內的國際社會所周知。因為馬來西亞劃界案嚴重侵害了中國大陸在南海的主權、主權權利和管轄權，因此，中國大陸根據CLCS的《議事規則》附件一第5條(a)項，要求CLCS對馬來西亞所提劃界案不予審理。

南海法律戰的戰火重新被點燃，主要原因與2009年南海法律戰開打的情形一樣，涉及島嶼之領土主權，「九段線」和歷史性權利，以及南海海域內之主權、主權權利和管轄權爭議。不同的是，2009年，馬來西亞是與越南共同提出南海南半部之延伸大陸礁層範圍之申請，但此次馬來西亞是自己提出。此外，雖然馬來西亞在劃界申請書中沒有提及2016年《菲中南海仲裁案》最終判斷，但間接駁斥了中國大陸在南海所提出的「九段線」和歷史性權利，以及專屬經濟海域和大陸礁層的海洋主張。

馬來西亞提出劃界申請案之後，菲律賓於2020年3月也向聯合國秘書長遞交照會，加入此新一輪的南海法律戰。菲方認為馬來西亞的申請案涉及其在南海卡拉延島群 (the Kalayaan Island Group)的島嶼主權，以及可能之重疊延伸大陸礁層範圍，因此，要求CLCS在審理馬來西亞的劃界申請案時注意到菲律賓的權益。

針對菲律賓的參戰，中國大陸在3月23日以外交照會方式回應，重申對南沙群島及其附近海域，黃岩島及其附近海域擁有主權，對相關海域及其海床和底土享有主權權利和管轄權，中國大陸在南海擁有歷史性權利。照會中表示，卡拉延島群完全是中國大陸南沙群島的一部份，從來不是菲律賓領土組成的部分。菲律賓自20世紀70年代非法侵占屬於中國大陸的南海部分島礁。至於中沙群島中的黃岩島，其主權也屬中國大陸，不是菲律賓。最後，照會中再度重申中國大陸不接受、不承認2016年《菲中南海仲裁案》最終判斷的立場，主要理由是南海仲裁案涉及領土主權與海洋劃界問題，仲裁庭越權審理，在認定事實與適用法律上存在明顯錯誤，違反了《公約》與相關國際法。中國大陸也再度要求CLCS不要審理馬來西亞所提出的劃界申請案。 （相關報導： 宋燕輝觀點：全球第一座海上浮動式核電廠｢羅蒙諾索夫院士號」 ｜ 更多文章 ）

中國大陸提出照會7天後，越南也向聯合國秘書長遞交外交照會，抗議中國大陸有關南海島嶼主權嶼海洋權益之主張。越南除重申對南海西沙與南沙群島擁有主權外，也表示所有南沙與西沙群島內高潮地物 (high-tide features)之海洋權利應依據《公約》第121條第3項決定；此二群島之基線不得以連接最外點之方式劃定；低潮高地不可被佔有，也無權主張劃海域；反對超越《公約》的規定在南海提出之海洋主張，此包括歷史性權利。2020年4月10日，越南再提交兩個外交照會，除重申擁有西沙與南沙之島嶼主權外，對馬來西亞和菲律賓有關延伸大陸礁層之申請與主張提出意見，表示保留日後向CLCS提出越南延伸大陸礁層相關訊息的權利。

針對越南的上述照會，中國大陸於4月17日作出回應，向聯合國秘書長遞交一份照會，重申對南海群島擁有主權、歷史性權利、以及海域內之主權、主權權利、及管轄權，並特別指控越南違反國際法之「禁反言」(estoppel) 原則，對西沙與南沙提出非法領土要求，違背《聯合國憲章》的宗旨和原則，派軍隊武力侵占中國大陸部分南沙島礁。照會中特別指出1958年9月14日越南總理范文同照會中國大陸國務院總理周恩來，表示越南政府承認和贊同中國大陸於1958年9月4日所發佈之《中華人民共和國政府關於領海的聲明》。此聲明明確指出，中國大陸之領土包括南海的東沙、西沙、中沙、南沙群島以及其他屬於中國大陸的島嶼。 此外，中國大陸在照會中也表示反對2009年越南與馬來西亞所提出南海延伸大陸礁層的劃界申請。

除馬來西亞、菲律賓、以及越南外，印尼也加入這新一輪的南海法律戰。針對中國大陸分別於2019年12月，以及2020年3月和4月向聯合國秘書長所遞交的照會，印尼於5月26日也向聯合國秘書長提出照會，其中重申印尼在2010年所提出有關南海之立場。印尼再度表示其非南海島嶼爭端當事國，但強調有關南海島礁主張海域與海洋權益，以及南海九段線和歷史性權利之立場已被2016年《菲中南海仲裁案》最終判斷所確認。換言之，南沙島礁無法主張200海里專屬經濟海域和大陸礁層，而中國大陸之九段線和歷史性權利主張也欠缺國際法律基礎，與《公約》相抵觸。

6月2日，中國大陸向聯合國秘書長遞交照會回應印尼的照會與主張。中國大陸重申對包括南沙群島在內的南海諸島及其附近海域擁有主權、南海諸島擁有內水、領海、鄰接區、專屬經濟海域及大陸礁層、在南海擁有歷史性權利。這些主權和相關權益是在長期的歷史實踐中形成的，符合包括《聯合國憲章》和《公約》在內的國際法。此外，照會中指出，中國大陸與印尼在南海不存在領土主權爭議，但在南海部分海域存在海洋權益主張重疊，中國大陸願意與印尼通過談判協商解決權益主張重疊問題。最後，中國大陸在照會中再度指控審理南海仲裁案的法庭越權，在認定事實和適用法律上存在明顯錯誤，所以中國大陸不接受、不承認仲裁之最終判斷。中國大陸認為此一立場符合國際法。

正當中國大陸與四個東協會員國大打南海法律戰同時，美國也參戰。如同本文一開始指出，6月2日，美國駐聯合國大使克拉夫特向聯合國秘書長送交一份信函，表示反對中國大陸的南海主張，而新任的大陸外交部發言人也在6月3日隨即做出回應。 （相關報導： 宋燕輝觀點：全球第一座海上浮動式核電廠｢羅蒙諾索夫院士號」 ｜ 更多文章 ）

此次美國透過向聯合國秘書長遞交信函的動作明顯證明華府加大力度參加南海法律戰，支持馬來西亞、菲律賓、越南、以及印尼之海洋法律主張、拉攏這些國家對抗中國大陸、同時呼籲聯合國會員國團結捍衛國際法與南海之航行權利和自由。美國在信中強調2016年《菲中南海仲裁案》的判斷 (裁決)是最終且對中國大陸具有約束力，中國大陸有義務遵守執行。此照會也再度表示中國大陸在南海所提之歷史性權利主張與《公約》相抵觸，美國有責任對中國大陸之「非法主張」提出正式抗議，因為中國大陸之主張侵犯了美國與其他國家在南海可享的權利與自由。與2016年12月美國所遞交之外交照會相比，今年6月寫給聯合國秘書長信函的用字更加尖銳，指控中國大陸在南海採行「挑釁活動」(provocative activities)，要求中國大陸遵守《公約》與《菲中南海仲裁案》的最終判斷。

美國加入新一輪的南海法律戰有可能觸發其他美國盟邦或理念相同的國家，例如日本、澳洲、英國、法國、或印度針對中國大陸在南海的動作做出回應。美國川普政府也有可能加大力度以南海爭端作為抓手擴大執行印太戰略。中國大陸與東協國家有關《南海行為準則》的磋商也勢必受此新一輪的法律戰影響。但中國大陸也不是省油的燈，除了持續南海的島礁建設和軍事佈署外，未來勢必會採取各種因應作為，宣布南海防空識別區會在南海部署海上浮動核能站的可能都無法被排除。此外，中國大陸將持續遵循定調的國際海洋法律論述打這場南海法律戰。

對南海問題採取低調作為的蔡英文政府除了應密切注意美國與中國大陸、中國大陸與東協在南海所進行升高中的法律戰之外，是否也應該像處理新型冠狀肺炎疫情全球蔓延所提出的「台灣可以幫忙」(Taiwan Can Help)的策略做法，在南海也推出台灣可以幫忙解決爭端，協助推動南海區域共同開發，維持南海和平與穩定的新倡議? 如果新內閣果真能夠擬定出此新的政策，或許蔡總統可以考慮登上太平島，大聲的向全世界說：「是的，台灣在南海也可以幫助」(Yes, Taiwan Can also Help in the South China Sea)! （相關報導： 宋燕輝觀點：全球第一座海上浮動式核電廠｢羅蒙諾索夫院士號」 ｜ 更多文章 ）

＊作者為中央研究院歐美所研究員、台灣國際法學會理事。本專欄由台灣國際法學會提供。