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李念祖專欄:監察院聲請釋憲叫做越權?

2017-03-30 07:10

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監察院聲請釋憲合憲合法,哪有越權之說?圖為院長張博雅率全體監委巡察行政院會議。(盧逸峰攝)

監察院聲請釋憲合憲合法,哪有越權之說?圖為院長張博雅率全體監委巡察行政院會議。(盧逸峰攝)

監察院針對黨產條例是否違憲聲請釋憲,行政院表達遺憾,立法院中執政黨籍委員一片罵聲,說是監察院不務正業,逾越職權了。行政院不樂見,立法院中的執政者咒罵挑戰其立法違憲,也不奇怪。有道是權力的臥榻之旁豈容他人鼾睡,本為執政者的基本心態,並不因為那一個政黨執政而有差別;這也正是民主國家需要憲法的道理所在。

監察院聲請釋憲,最早是從民國41年開始,至今已有超過65年的歷史。如果憲法之中設置了任何不受執政黨指揮的憲政機關,監察院必是其中之一(其他兩個機關應該是司法院與考試院)。如果權力分立之中,政府有任何專為糾正政府錯誤而設的機關,那就是監察院無疑。所以,有兩件事註定與監察院一定分不開:在政黨民主政治中專門糾正政府錯誤的機關,看起來一定像是在野的政府機關;在政黨民主政治中專門糾正政府錯誤的機關,一定常常讓立法機關與行政機關覺得礙事又礙眼,巴不得廢了圖個清淨。這兩點,都是監察院的宿命。

不妨看看60餘年來,監察院是如何聲請釋憲的。戒嚴時代,是威權統治時代,也曾是監察院經常聲請釋憲的年代。以下是在台灣解嚴之前,大法官因監察院聲請而做出解釋的一覧表,一共是37件,約占戒嚴期間大法官214件解釋的六分之一:

表一,解嚴因監察院聲請而釋憲的案例。
表一,解嚴因監察院聲請而釋憲的案例。

戒嚴38個年頭之中,監察院對之提出憲法挑戰的法令極多,包括公務員兼職媒體、檢察官與法官分際、黨職充公職、叛亂犯的赦免限制、法院隷屬司法行政部、出版法違憲、違警罰法違憲、總動員法權力、徵收不補償、地方議員的言論免責權、未成年叛亂犯的處罰等等。在那個可說是萬馬齊喑的年代,監察院獨樹一格,即使不能說是專唱反調,說是哪壺不開提哪壺,應該也不為過。在老蔣總統的眼裡,監察院一定比花瓶反對黨還更可厭、可惡。大法官解釋,有的接著發揮司法審查的憲法功能(例如釋6、13、20、86、166),有的就說政府有理(如釋105、129),至於大打太極拳的例子也是有的(如釋68)。監察院儼然有如當時最大的在野勢力,卻也還是政府之中一個獨立的憲政機關,長期繼續開張運作!蔣總統看監察院不順眼,也沒敢說廢了監察院。

從今天看來,世界上如果有任何類似的政府機關設置,最接近的應該就是國家人權委員會或是監察使了。當年監察院聲請解釋的案件,大部分也都是在為平民的基本權利發聲,實質上扮演著某種國家人權委員會的功能。

解嚴之後,人民聲請解釋成為大法官解釋的最大宗來源,監察院則也還有7次聲請大法官解釋的紀錄,仍然大都與抑制權力濫用、保障人權的議題有關。分別是:

表二,解嚴後因聲請而釋憲的案例。
表二,解嚴後因聲請而釋憲的案例。

其中釋字第262號解釋,是民國40年代監察院要對軍職人員行使監察權,蔣總統認為侵越了他的三軍統帥權,告訴大法官不必解釋。一直到解嚴之後,大法官才因為監察院重新聲請而做成憲法解釋,統帥權也不能妨礙監察權。

最具重要性的,當然就是民國90年的釋字第530號解釋,其結果則是大法官在解釋中確立了司法院應是最高審判機關,不能只是最高司法行政機關而已,司法機關的相關組織立法有許多違憲之處,均應於兩年之內修改。修法至今沒有完成,已成為司法國是會議討論司法改革的張本。監察院沒有追究責任,也算是客氣了。

監察院的人權主張,大法官解釋當然也有不買帳的,像是釋字第621號解釋,大法官就對政府相當客氣,客氣到連法官保留原則都提也不提。

三個月之前,大法官釋字第743號解釋認定,政府依大眾捷運法第六條,按相關法律所徵收大眾捷運系統需用的土地,不得用於同一計畫中依同法第七條第一項規定核定辦理的聯合開發。則是大法官最近一次回應監察院聲請,抑制政府濫權擴張公用徵收範圍,侵犯人民基本權利的例子。

現在監察院又聲請大法官解釋憲法,質疑授權政府調查抄沒在野政黨黨產的立法,違反憲法對於政黨基本權利的保障。大法官如果認為有理,就解釋說違憲;如果認為無理,就解釋說合憲;如果認為有理由不予受理,那也可以。至於指責監察院違憲,威脅廢了監察院,有這樣的厲害手段,當年的蔣總統怕也是望塵莫及的!

*作者為東吳大學教授

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