葉書弘觀點:三權分立,真的就是有效制衡的答案嗎?

2017-03-23 07:10

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作者認為國家體制的健全,三權分立並非標準答案嗎,有效的分權制衡,其實有更為根本的體制架構需要建。圖為立法院院會。(資料照,陳明仁攝)

作者認為國家體制的健全,三權分立並非標準答案嗎,有效的分權制衡,其實有更為根本的體制架構需要建。圖為立法院院會。(資料照,陳明仁攝)

考試院副院長人事案,甫在國民黨立委全數退席下勉強通過,監委被提名人關於監察院是「廢物利用」的發言,再引發在野黨要求蔡總統退回監委名單,雖然補提名,但府方發言人重申「廢監察院是民進黨一貫修憲主張,立場並無改變」,言下之意是礙於尚未修憲,只好勉為其難讓考、監二院繼續運作。

20170302-副總統陳建仁下午在總統府介紹監察院委員提名人,會後陳建仁與被提名人合影留念。(蘇仲泓攝)
副總統陳建仁3月2日下午在總統府介紹監察院委員提名人,會後陳建仁與被提名人合影留念。(資料照,蘇仲泓攝)

由於攸關國家體制健全,且考、監獨立是五權憲法的重要特徵之一,這令我們不禁思考:行政、立法、司法三權分立,真的是想當然耳的標準答案嗎?抑或是,有效的分權制衡,其實有更為根本的體制架構需要建立?

台灣社會面臨民主的困局,民進黨的直觀想法是歸咎現行的五權憲法,要廢除考、監二院,可能是對其功能不彰的反彈,亦可能是做為批判現行體制的投射,以三權分立為預設解答,設想從此問題便可解決。但,真是如此嗎?我們回溯分權制衡思想的歷史,可以有更深一層的體會。

從歷史上來看,分權制衡的制度架構是確保政治權力不至於過度集中、導致腐化的政治智慧。可能是人民的集體意志推動而成;也可能是一個社會內部各種勢力長期間衝突、妥協、自然演變而形成;也可能是王朝或國家創立團隊記取前人的崩潰教訓、參酌政治理論,所刻意設計建構而成。目標都是在追求政權的長久綿延,這並不是民主特有的產物,歷史上不同政體也進行過多種分權設計的探索,分權制衡思想有其自身的起源與演變,與各種主權歸屬的政體形式並無必然連帶關係。

分權設計的核心,便是圍繞在主權擁有者與社會中分化出的其他政治勢力之間展開。主權(Sovereignty)一詞是由法國思想家博丹於西元1576年所提出,可能是目睹當時法國因新教改革而爆發宗教內戰,設想擺脫羅馬教廷的神權干涉,他定義主權是「在臣民之上,不受法律節制的最高權力」,主張由君王總攬主權,只對上帝的旨意與自然法負責,本質上,博丹主權概念的初始內涵是君權,是君權神授、對抗神權思想的一種表述。

西元1682年,英格蘭哲學家洛克提出主權應歸屬於議會而非君主,議會以立法權體現主權,君主則以執政權執行主權,自此延伸出他的分權制衡主張,亦即政府的立法權、行政權、和外交結盟權三種權力分立,相互制衡。但在此之上,人民的集體意志才是最終的判準,「一旦立法機關違背人民的意願時,人民就應該收回委託給議會的權力」。

西元1762年,法國哲學家盧梭在其「社會契約論」中則明確地提出主權在民,主張唯有全體人民才能正當行使主權。

主權的內涵經過多次置換,從君權到議會(當時多為貴族)、再轉換為民權。而如今,人們談論主權概念時,則多語焉不詳,人民主權與抽象化的國家主權糾纏不清,並時常與國家對內的管轄權相混用。

法國思想家孟德斯鳩跟進洛克的主張並加以修正,他認為立法權歸於議會、行政權歸於君主、司法權則歸屬獨立的審判法院,政府的立法權、行政權、和司法權三權分立,相互制衡。其實,孟德斯鳩的司法權獨立並非創舉,可能既學習自羅馬共和國的裁判官歷史,也參酌當時英格蘭已經建構的制度:由自然法長期發展而來的普通法、救濟的衡平法累積判例、及其承載的傳統價值觀,實質上超脫於任何一時的君主與貴族意志,此種尊重固有價值觀的宗法權威是整個英格蘭社會行為規範的準則。

不同於早已被許多人視為常識的孟德斯鳩三權主張,從古今中外許多社會的實際政治運行經驗,可看出以下事實:所有運作有效的分權制衡架構,皆有賴於主權、執政權、宗法權威、專業權威等4項權威的健全發展與平衡,宗法權威主要源於自然法與長期傳承的價值觀;專業權威則來自於專業人士無私的使命感。

即使是總被引為三權分立制度範本的美國憲法,也與孟德斯鳩的原始主張不盡相同。為防止任何形式的獨裁、政府濫權、和多數暴政,美國憲法的分權設計,一方面是對政府權力做出分割,另一方面也是著眼於對人民主權演變為多數權威做出制衡。

根據美國憲法及其修正案,美國聯邦政府由國會、總統及其內閣、最高法院等3個部門組成:國會區分為參議院與眾議院,分別代表各州與全體公民行使立法權,並相互制衡;行政權歸屬於總統,總統及其行政團隊負責執政;司法權歸屬於最高法院,負責合憲審查,傳承維護宗法權威。

必須特別強調的是,美國參、眾議院雖行使立法權,但總统有權否決國會通過的法案;美國總統由全體公民投票、經由選舉人團映射各州民意選出,亦可發佈具備法律效力的行政命令,但國會透過預算審核而得以監督行政部門;最高法院大法官由總統提名、參議院同意後任命,從憲法精神出發,藉由判例對法案內涵發揮影響力,行立法之實,並可逕行宣布總统命令或國會的決議違憲。因此,3個部門既各自獨立行使職權,實則又含括彼此部分權力,而能相互牽制。

美國總統歐巴馬(左)與眾院議長貝納(右)正為了美國聯邦政府舉債上限傷腦筋。(照片:美聯社,版面構成:風傳媒)
美國前國會眾議院議長貝納(右)與前總統歐巴馬(左)。(照片:美聯社,版面構成:風傳媒)

由於美國制憲先賢的洞察力,美國憲法特別對大眾民意形成多數權威的潛在可能性,設計預防性架構,在其後實際落實的2百餘年來,亦藉由創造憲法慣例、政治參與者自我克制、與各專業領域人士堅持專業自律,並做出多項修正而能有效運作至今。所謂媒體的第4權,指的應是如果大眾傳播媒體長期堅持報導專業、恪遵新聞倫理,而能累積出社會大眾的信任,從而對其他權威能有所制衡,這便是專業權威的其中一環。

換言之,美國運作尚稱完善的分權制衡體制,便是建立在主權(體現於分立的立法權)、執政權(全民託付予選舉產生的總統)、宗法權威(最高法院主動守護由憲法承載的價值觀)、專業權威等4項權威的健全發展與相互平衡的基礎上。聯邦法院判決川普的移民禁令違憲,便是最新的例證。

聯邦第9巡迴上訴法庭9日做出判決,維持暫停執行川普的簽證禁令,提告的華盛頓州檢察長弗格森(中)面露笑容。(AP)
聯邦第9巡迴上訴法庭2月9日做出判決,維持暫停執行川普的簽證禁令,提告的華盛頓州檢察長弗格森(中)面露笑容。(AP)

從歷史經驗來看,有效的分權制衡架構能形成有利於民主政治持續發展的環境,的確是民主實現獲得突破的轉捩點;而未達有效分權制衡的社會,其民主是脆弱的、也是跌宕顛簸的,其民主的現狀,可能只是暫時建立在某個勢力對自我權力的克制,一旦局面改變,極容易出現民主倒退與走向偏鋒,這種困局,可以稱之為「中等民主陷阱」。

台灣社會目前的分權架構,並未將歷史累積下來的缺陷進行補正、未體察制度原意,也未深刻思考政治制度設計應體現何種價值,反而在政治人物各自算計、條件交換與折衝妥協下,拼湊出內在邏輯充滿矛盾的制度現狀,在漸近民主化過程中,伴隨的是從五權憲法被逐步變更為總統制,及以黨領政控制關係的延續。

1997年修憲所仿效的法國第五共和體制,本質上是戴高樂自視高於一切權威、強人政治思想的具體展現,法國學者美其名將之稱為半總統制或雙首長制,其實只是一種文辭修飾。不論在學理上、或是實踐上,均有明顯的缺陷。

因為這樣一種架構,根本未將最基本的分權制衡設計考慮在內,或者應該說,是刻意排除對總統的制衡。行政院長成為總統的安全氣囊,代替吸收所有的政治究責與衝擊,肇致許多有治國抱負的專業人士、或有民意支持的地方首長,不願成為閣揆,不但難以培養政治家,也是社會整體的損失。舉足輕重的大法官人選,則又不採法國第五共和由司法高等委員會集體提名方式,反而因襲內在邏輯並不相同的美國制度,由總統單獨提名。

是次修憲後的憲法,既已非五權憲法的權能區分,也缺乏三權分立的精神,不但總統有權無責,憲法權更加孱弱,而監察、考試擔負的本是主權擁有者對政治代理人與代行機關的監督之責,經由修憲,反而被收歸為總統權力。原作為主權象徵的虛位總統掌握實權,進一步衍生出雙重代理問題,人民選出的政治代理人,卻有2個效忠對象:一是總統、二是人民。兼任黨主席的總統,透過黨紀力量的貫徹,致使政治代理人執行總統意志更甚至代表民意。

因此,以黨領政的控制結構不改變、主動維護憲法所承載價值觀的憲政法院繼續缺位,三權分立也僅是徒具形式而已。國家主人要掌握自身命運,不被政治代理人操弄,我們需要的是從人民利益出發的思考,而非政黨利益與政治算計,有效制衡是民主政治的基礎結構,是能否朝向善治的關鍵,這些層面立即可以推行,並無需等待修憲。反之,若真要啟動修憲,我們更需要謹慎把關,防止重蹈20年前的覆轍。

 

*作者為前投信海外投資長、歷史學人,私塾教育者

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