楊泰順觀點:不分區立委席次違反權力分立原則?

2015-11-28 06:20

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立法院王金平院長偕同國民黨秘書長李四川率多位國民黨不分區立委候選人登記(陳明仁攝)

立法院王金平院長偕同國民黨秘書長李四川率多位國民黨不分區立委候選人登記(陳明仁攝)

國民黨公布不分區立委提名後,各界反彈的聲浪不斷。名單好壞當然見仁見智,但身為學者所關切的,則是這項制度存在的合理性與必要性。從歷史發展的角度觀察,這項制度的引進,起始便是因為政治上的權宜,而非改善憲政運作或立院功能的整體考量。

我國憲政體制基本上屬於行政與立法分立,彼此相互制衡的設計。依此設計,立法機構必須維持相當的獨立性,才能有效監督政府施政。美國是此一制度的原創者,立國以來國會便被認為與總統所領導的行政體系分庭抗禮,行政任何干預立法的舉動,往往引起國會不分黨派的反制。在此一設計原則下,若身兼黨主席的行政領袖可以掌控部分議員進入國會,便無異允許行政黑手伸入國會,兩權分立的精神將蕩然無存。

1990年初我國推動第二階段修憲,在國代與立委選舉上,別出心裁的引進了不分區名額的設計。當時宣稱的理由,是為了「拔擢具有全國代表性的人士、提名才德兼備但欠缺財力的人、兼顧弱勢團體代表」;但骨子裏,應該只是為了鞏固李登輝的個人權威。控制不分區代表的提名,對當時缺乏黨內基礎的李總統有如虎背添翼,有助於李在主流與非主流的鬥爭中獲得全面勝利。今天回顧,自1992年開始有不分區立委以來,有些固然表現不俗,但更多的恐怕只是櫥窗擺設;實施十五年來,應該很少人認為,上述三項目標已然獲得或趨近實現。各界近日對國民黨不分區提名的批判,便可視為選民失望的反射。

不分區席次如果有助於李登輝鞏固權位,當然也同樣受到根基不穩的新興民主國家歡迎,以採權力分立制的亞洲國家為例,便有南韓與菲律賓在國會中設有不分區席次。但為了降低對國會獨立性的衝擊,這兩國的不分區席次均控制在一定比例以下,如南韓為百分之十八點七菲律賓則為百分之二十。相較而言,我國不分區席次佔百分之三十,似乎略顯偏高。

1992年引進不分區席次時,我國立院共有160席,不分區席次為30席,占總席次百分之二十二;1998年為了因應凍省後的政治生態,立院席次大幅擴大為225席,但不分區席次也僅增加到41席,比例降至百分之十八。民進黨在2005年推動立委席次減半,但或是體認到不分區席次的妙用,不分區席次並未對半裁減,而只降到34席,占113席的百分之三十。不分區名額比例的增長,反映行政體系對立法權操弄空間的增加,也使我們期待的國會制衡漸行漸遠。

更令人擔憂的,則是不分區席次分配所引發的道德風險。1992年第一次提名不分區立委時,一般認為較窮的民進黨,便立刻紛傳各種賄選流言,檯面上還公開要求被提名者捐款一千萬;至於國民黨,只要有財團人士列入不分區,金錢交易的說法便甚囂塵上。歷經七屆的不分區立委提名,幾乎沒有任何一屆或任何一個政黨,曾經免除派系分贓或財團捐納的指控,一場現代版的賣官鬻爵,竟然透過不分區委員的制度,定期的在全民眼前公然上演。

國會要能有效制衡行政,便須具備完整的民意付託與相當程度的國會公信,但不分區立委的制度正一點一滴地的腐蝕這兩項基礎。國會外的掌權者顯然樂見這項制度的持續,但傷害了民主的健全與國會的尊嚴,卻得由全民承擔代價。

*作者為文化大學政治系教授。原文刊載《觀策站》,授權轉載。

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