賭權再分配問題、公共治理不佳...BBC分析澳門新特首的五大挑戰

香港反對《逃犯條例》修訂案抗議進入又一個周末之際，一水之隔的澳門8月25日舉行了第五屆行政長官選舉。唯一參選人賀一誠以392票當選第三任澳門特首，得票率98%，比現任行政長官崔世安2009年與2014年兩次競選都要高。

兩件事情看似毫不相關，但就在賀一誠當選前一日，被澳門主要權力機關包圍的南灣湖畔出現了聲援香港示威的連儂牆，牆上留言除了呼應香港的「五大訴求缺一不可」等外，尚有一句「不要小圈子選舉」——澳門特首由一個400人組成的選舉委員會提名並投票選出。

除了面對公眾日益強烈政改訴求， 賀一誠還將面臨多項挑戰，包括賭權再分配問題。

據澳門統計暨普查局數據，截至2019年第二季，澳門總人口為67.2萬；據澳門行政公職局數據，澳門已登記自然人選民31.04萬。賀一誠被記者追問由400人選舉出來的特首有多大認受性，他說：「我不知道。」

曾身兼中國全國人大常委會委員與澳門立法會主席的賀一誠被問到籌組新政府班子等問題時，都說「給我一點時間」。但像選舉制度改革這些擺在他眼前的挑戰能不能等，卻是另一個問題。

與眾不同的澳門政治環境

明嘉靖三十二年（1553年），原本定居於「葡佔屯門」（但此屯門是否今香港新界屯門則眾說紛紜）的葡萄牙人來到珠江口西側的澳門定居。十六世紀末，澳門議事公局成立，在中國明朝政府允許下實行自治，至十九世紀變成總督中央集權。

1974年里斯本發生4·25康乃馨革命，第三共和國成立，1976年里斯本政府先後透過頒布《澳門組織章程》和《葡萄牙共和國憲法》，定義澳門為葡萄牙管治下的中國領土，同時重組澳門立法會，由直接選舉、間接選舉和總督委任三類議員組成，總督則繼續由里斯本政府委任。

1999年澳門治權移交中國，立法會在「直通車」安排下過度至澳門特區，產生架構與葡屬澳門時期相若，總督則由行政長官取代，並經由選舉委員會提名和投票選出，再由北京決定是否任命。選舉委員會透過間接選舉，從各社會群體中產生。

表面看來澳門1999年移交後之政制與香港1997年移交後沒什麼分別，但澳門向來依賴所謂的「社團政治」來維持社會運轉，其根源一般被認為是1966年一二·三事件。在該次事件中，澳葡總督在失去里斯本中央政府支持下，就鎮壓擁護中國共產黨文化大革命的「左派」華籍居民抗議並造成死傷簽署「認罪書」，當中包括向北京承諾取締肅清中國國民黨及其政權在澳門之一切組織。

自此，後來第一任特首何厚鏵所屬之何賢家族、現任特首崔世安所屬之崔德祺家族，以及澳門中華總商會（中總）永遠（終身）會長馬萬祺家族，因出面參與斡旋，被視為澳門三大家族，而其中何賢更被視為「影子澳督」。「左派」社團也自此取得澳門政治主導權，澳門工會聯合總會（澳門工聯會）、澳門街坊會聯合總會（街總）、澳門婦女聯合會（婦聯）與中總為其中分量較重的組織。 （相關報導： 賀一誠當選第3位澳門特首 為當特首放棄葡萄牙國籍 ｜ 更多文章 ）

澳門大學政府與行政學系副教授余永逸向BBC中文解釋說，「左派」社團自此滲入澳門社會不同階層，澳門居民都得依賴這些社團來取得好些社會服務，形成社團文化，而社團也因此成為治權移交後政治上的中流砥柱。

但余永逸教授還說：「澳門其實在政治體制上比香港更先進——澳門有法律規範政黨，澳門可以成立政黨。」

香港現有政黨基本上都註冊為有限公司或一般社團，而在澳門，根據《民法典》與《結社權規範法》，社團可以選擇登記為「政治社團」，但其對資金等規範繁瑣複雜。余永逸教授指出，現有普通社團可以從事政治工作，但不用受「政治社團」法律限制，因此沒有社團願意變成正式政黨。

澳門立法會議員，新澳門學社副理事長蘇嘉豪對BBC中文記者說：「感覺上沒什麼益處，也會有些制肘。你得有人，200人實名選民。」

「要是你有200位選民（連署）你就可以登記一個政治社團。那你參選立法會的時候，你的名單就不用找提名了，可以直接參選了。但現在還沒有政治社團登記上。」

至於以左派為首的社團政治在治權移交後是怎樣得到了延續與鞏固，澳門發展策略研究中心2000年11月發表的《澳門社團現狀與前瞻》研究報告也許能提供答案。

「在澳葡統治時代，政府的社團政策有嚴重的偏向性。澳葡政府經常通過正常的財政預算或不正常的手段向與葡國利益直接相關的團體支付大筆的款項……相比之下，華人社團所獲得的資助總額就如杯水車薪，比不上一個葡國團體每年從澳門獲取的資助……澳門特別行政區與澳葡政府明顯不同的是，政府的社團政策將以公平、公正的方針作指導。」

前任澳門理工學院公共行政學者餘振、婁勝華與陳卓華曾在2011年發表《澳門華人政治文化縱向研究》一書指出社團政治對澳門民主發展的害處。三位學者指出，按照目前立法會內直選、間選與官委議員的比例，直選議席不足一半，「再者，香港的間選議席通過有一定代表性的功能界組別產生，而澳門的間選則純粹是小圈子選舉，由傳統『愛國愛澳』社團壟斷、協商產生」。

「長期以來澳門民間社團組織從根本上講屬於一種庇護組織，其內部蘊藏著濃厚的庇護主義組織文化」，「社團內部權力關係很難真正體現相互制衡的要求，社團內部成員關係也難以反映平等自主的要求，而往往體現出『大家長主義』與協商治理的行為取向」。

婁勝華2017年在行政公職局官方雜誌《行政》中發表過一篇文章，進一步說明社團政治與特首選舉之關係。

「行政長官選舉委員會分四大界別，在前三個界別中，除了宗教界別分組外，都是通過社團選舉產生的，也就是說，行政長官選舉委員會的絶大部份成員（400名選委中有344位）是由各界別內社團（法人選民）選舉產生的，而界別選委的提名與投票均由獲確認界別社團領導成員中的代表行使的，因此，沒有社團的參與就無法產生選委，更不用說行政長官候選人的提名與選舉了。所以說，行政長官的提名與選舉是由各界別社團（法人選民）間接行使的。」

「參加選舉原本是政黨的最主要功能，由於澳門沒有政黨組織存在，社團代替政黨而出現的"擬政黨化"現象，在回歸後，社團的政黨化功能得到了強化。」

賀一誠得拆解哪些難題？

1. 賭權再分配 （相關報導： 賀一誠當選第3位澳門特首 為當特首放棄葡萄牙國籍 ｜ 更多文章 ）

澳門賭場經營許可的任何變動，不但足以影響這比香港更彈丸的彈丸之地，甚至足以波及國際金融市場。

澳門於2002年2月開放賭權，打破「賭王」何鴻燊澳門博彩（澳博）的壟斷地位。金沙、永利和米高梅三家美國拉斯維加斯賭業巨頭從2004年起陸續入駐，香港呂志和家族為主要股東的銀河娛樂，以及何鴻燊二房獨子何猷龍與澳大利亞皇冠集團合組的新濠博亞陣營也加入到澳門賭業市場來，分別持有所謂「三正三副」共六個博彩經營執照，形成美資與港澳資金分庭抗禮的格局。

今年3月，崔世安主動宣佈延長兩份博彩經營權執照至2022年，使全澳門六個賭權同時到期，同時意味著這塊燙手山芋將徹底留給賀一誠處理。

2018年中美貿易戰爆發，港澳觀察人士聯想到美資賭業巨頭可能在澳門博彩執照博弈中受到牽連。澳門《新華澳報》去年6月就已警告說：「『賭牌重投』完全可能成為中美政府之間的籌碼之一，美資博企從澳門博彩市場退出，是有可能發生的事情」，甚至提出「澳門特區政府在處理賭牌問題上，必須主動向中央政府請示，並服從中央政府的安排」。

2006年北京在《中國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》（十一五規劃）裡就已提出「支持澳門發展旅遊等服務業，促進澳門經濟適度多元發展」。此後，2011年《十二五規劃》、2016年《十三五規劃》都能找到類似表述，何厚鏵、崔世安兩任特首的施政報告脫離不了這概念，就連賀一誠的勝選演說都要說上一句「實現澳門經濟適度多元發展」。

賀一誠在當選後的新聞發佈會上強調，他只曾與博彩企業負責人討論如何進一步做好其社會責任，例如透過加大在澳門本地採購經營物資來幫助本地中小企業。

賀一誠說：「你說（賭場執照競投）敏感不敏感，我說過了，必須待我們法律修改過以後……有法律，沒有事情是敏感的。依法施政的事情何來敏感？」

澳門地方小，人口少，但經濟收入水平十分高。統計暨普查局數據顯示，2018年澳門本地生產總值（GDP）為4403.16億澳門元（545.18億美元；3898.62億元人民幣），人均本地生產總值（GDP per capita）為666893澳門元（82571美元；590476元人民幣）。澳門人均本地生產總值是香港的1.7倍。

同期博彩監察協調局錄得幸運博彩毛收入3028.46億澳門元（374.97億美元；2681.72億元人民幣）。統計暨普查局尚無2018年產業結構數據，但從2017年數據看，博彩業貢獻澳門整體經濟49.1%。

如此「一業獨大」的狀況，20年來幾乎從未改變。即便中共中央總書記習近平開展反腐敗運動，曾使澳門博彩業毛收入在2014年至2015年間應聲下滑長達26個月，但這數字從2016年8月起逐步回升。

民主派議員蘇嘉豪向BBC中文指出，「三年後還有沒有中美貿易戰，大家根本說不准。但關鍵是外資賭場對澳門經濟發展的重要性不能忽視」，要是2022年重新競投執照時真出現趕走美資的氛圍，「那你試試看囉。澳門能不能經歷這麼重大的經濟動盪？」 （相關報導： 賀一誠當選第3位澳門特首 為當特首放棄葡萄牙國籍 ｜ 更多文章 ）

蘇嘉豪相信賀一誠將務實、穩健處理博彩執照重新分配，但他指出，現在確實是特區政府最有議價能力的時候，賀一誠新政府該趁機督促博彩企業肩負起更多社會責任。

余永逸教授認同北京在澳門博彩執照批給問題上確有角色存在，中美兩國能否在貿易糾紛中達成協議，將影響到美資賭場——金沙、永利與美高梅——尋求延續執照的風險有多高。

余永逸教授對BBC中文說：「我估計大家（博彩企業）希望能在這兩三年爭取到時間，中美兩國能達成協議，那就可以在更穩定的環境下去處理美資賭牌在澳門的角色。」

他還指出，香港反對《逃犯條例》修訂案示威間接讓香港成為中美貿易戰其中一個戰場，澳門社會不願意看到同樣的事情在澳門發生，因此在博彩執照問題上，特區政府情願採取「拖字訣」，配合北京，避免事態惡化。

財金界事實上對習近平提出之粵港澳大灣區能為澳門博彩業帶來的潛在客流感到樂觀。專門投行聯合博彩集團（Union Gaming）合伙人格蘭特·戈弗森（Grant Govertsen）前不久對澳門《平台》雙語周報說：「很難想像目前局勢會發生重大變化。這就是為什麼我認為六個賭牌將繼續保持下去。新政府沒有時間重新制定法律並改變一切。」

2. 公共行政改革

賀一誠參選政綱首項是「提升公共治理水平」，這包括「解決機構重疊、職能交叉、權責脫節等突出問題」，「加強廉政建設」，「推進公共政策制定的科學性和可行性」，「善用政府公帑，提升公共財政效益」。其中，他在一場面向公務員的候選人座談會上提出「不能讓民粹牽著政府的鼻子走」，不能「一遊行就要改（凡是有人遊行抗議就要修改政策）」。

澳門過去五年確實出現過群眾上街抗議後，特區政府主動撤回立法草案的事件。2014年，《候任、現任及離任行政長官及主要官員的保障制度》法案被質疑是崔世安試圖立法「自肥」，2萬人上街遊行「反離補」，崔世安政府結果撤回法案；今年7月，崔世安按照其2014年競選連任政綱，提出成立類似主權基金的600億澳門元「澳門投資發展資金」，但旋即被質疑是其為自己卸任後鋪路，是又一場「離補法」鬧劇。結果投資基金法案尚未引發遊行，就已被暫緩討論，賀一誠也稱目前不是恰當的投資時機。

余永逸說：「澳門政府其實有個很大的弊病，在政策制定過程當中，通常就是提出一個方案，當民間覺得這方案有問題，甚至有很大聲音時，政府就退回，就是沒有辦法做好跟市民的溝通。」

「政府需要做好其政策制定的研判，要清楚說明政府到底為什麼要這樣去做。用香港的術語，這『初心』（立法初衷）是否大家能接受，是的話，就不應該因為有個別人員抱有民粹的想法就不去做。」

蘇嘉豪對此略帶觀望態度。他指出，賀一誠在澳門與中國全國層面從事立法工作多年，但缺乏行政經驗，「到他執行這些行政改革，必然會遇到來自一些既得利益者的阻力，這就得考驗他政治能力，看他能否最終選擇公共利益，落實其政治改革，從而邁向良好公共管治，而政制改革就是公共管治的核心」。

3. 民防法與謠言罪 （相關報導： 賀一誠當選第3位澳門特首 為當特首放棄葡萄牙國籍 ｜ 更多文章 ）

賀一誠這段公共行政政綱還包括一條「構建民防機制，加強公共安全」。強颱風「天鴿」災難剛滿兩年，當時因澳門半島西北部內港區「例常」發生海水倒灌，淹沒低窪街道與地下停車場，造成10人死亡。澳門市民持續拷問防洪等民防措施何時完成。

但就在此時，立法會正在審議的《民房綱要法》草案就因出現了一條「謠言罪」而引起爭議。按照草案第25條之規定，此罪一旦成功立法，一經定罪，最多可處以三年有期徒刑。澳門傳媒工作者協會質疑該罪目前定義模糊，要求撤回，澳門葡英傳媒協會也對有關條文表達「莫大擔憂」。賀一誠在選前曾表態稱，「謠言罪」只須修改清晰即可，而且只要政府發佈信息清晰，謠言就不會存在。

蘇嘉豪指出，目前法案已經在立法會常設委員會內作「細則性審議」——相當於香港立法會二讀中止待續，並交法案委員會審議——整件事情顯得有點進退維谷，「除非最終被投票否決，但立法會從未試過這樣」。

澳門立法會暑期休會將於10月中結束，而「細則性審議」屬初步審議階段，還須與政府之間就個別條文來回交涉，蘇嘉豪說目前不好判定會否延至賀一誠就任後才通過《民防綱要法》。

余永逸則認為：「現在的氛圍……《民防法》通過的機會不多於50%，而這跟香港有關。」

「香港目前的狀況（反《逃犯條例》修訂案示威）對澳門的影響其實存在，只是沒有浮上水面。」余永逸指出，《民防綱要法》草案其實還有針對「重要社會安全事件」實施該法之條文，而此類事件即包括了遊行示威。香港當前局勢會讓澳門市民聯想到特區政府會否把任何遊行示威視為災難，繼而實施言論等管制。加上澳門媒體記者都在擔心「謠言罪」入罪過於容易威脅其工作，都構成了重大施政風險。

「十一國慶（中共建政70週年）馬上要到了，年底也有回歸20週年，我們是否要不管公眾不斷升溫的情緒去通過（《民防綱要法》）？會否給國家在（處理）香港事件上添忙添亂？我覺得這是不合時宜的一件事情。」

4. 原地踏步的政制改革

以新澳門學社為首的澳門民主派曾經提出於2009年實現特首與立法會雙普選的願景，後來演變成要求於2019年實現普選特首。如今兩個目標都沒有實現。學社星期一（26日）發表其主辦之「普選特首民間投票」結果，稱5698名參與此投票之澳門市民中，93%贊成普選特首。

余永逸教授認為目前澳門跟香港不同，存在著推動普選的氛圍。此前400名選舉委員的選舉過程中，出現教育界和勞工界差額選舉，而非全數等額選舉，就是其中一個跡象，「北京也願意看見澳門選舉有所改變，甚至慢慢引入競爭」。但達致普選特首將是「很遙遠」。

蘇嘉豪稍早前與賀一誠會面時，獲對方承諾在任內提出啟動澳門政改，而雙方都不否定啟動與否決定權在北京。但蘇嘉豪對BBC中文指出：「他（賀一誠）很清楚中央的態度，要是香港局勢不能穩定下來，澳門能不能重啟政改？他認為幾乎不可能。」

「香港問題是否必然決定澳門的命運？我認為未必，反而澳門該比香港更讓中央放心，可以實施普選。澳門越晚起步，深層矛盾越多，到時再做普選就太晚了，也實現不了賀一誠所說長治久安的目標。」

賀一誠當選後被記者追問對現存選舉制度的看法時，留下這幾句說話：「我們一定尊重現在的選舉制度，現在的制度如此，你讓我講別的（選舉）方式，我沒法講。有沒有認受性，我不知道。」「行政長官有兩頂帽子，第一頂帽子，特區行政長官向中央負責，特區政府的行政長官得向市民負責。你該補補課，不是中央讓你幹什麼就幹什麼。」

5. 應對傳統核心人物

余永逸教授特別認為，賀一誠從澳門社團政治的非核心人物變成核心，他就任後的最大挑戰，其實是如何應對傳統社團政治精英，與他們合作。

2010年五一勞動節，當時崔世安上任特首不足半年，當天的勞動節遊行爆發嚴重警民衝突，41人受傷，包括警察和記者。余永逸教授說：「當時有一個看法，就是這些工人走上街頭，有可能是某些幕後的既得利益集團，想要給崔世安施以下馬威，讓他別搞很大的改革，削弱傳統精英勢力。」

「賀一誠在競選期間也說：『我不懂分餅仔的（我不懂瓜分利益）。』那是否意味著要跟傳統利益集團保持距離？這些傳統利益集團會否給賀先生一個下馬威？」

「要是你不能擺平傳統既得利益者的利益再分配，其他改革都只會舉步維艱。」

蘇嘉豪則認為，雖然賀一誠不屬於傳統三大家族，但身為中總副會長的賀一誠還是靠近這群體。

「這也是澳門該思考的問題：一個特區的管治不該淪為大家族的管治。我們儘管看看會否有一番新氣象，畢竟這並非私人生意。」

「好的改革市民不會反對，反對的聲音只會出自既得利益。」 （相關報導： 賀一誠當選第3位澳門特首 為當特首放棄葡萄牙國籍 ｜ 更多文章 ）