觀點投書:司法院助紂為虐,敲響蔡政府危亡警鐘

2019-08-28 06:00

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退休軍公教團體23日至司法院前抗議大法官會議不當解釋政府對軍公教退休俸改革案。(顏麟宇攝)

退休軍公教團體23日至司法院前抗議大法官會議不當解釋政府對軍公教退休俸改革案。(顏麟宇攝)

司法院於108.8.23公布釋字第782號解釋文:「公務人員退休資遣撫卹法第7條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障,亦未牴觸比例原則,與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。同法第4條第6款、第39條第2項規定,與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背。同法第4條第4款、第5款、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定,無涉法律不溯及既往原則,與信賴保護原則、比例原則尚無違背。相關機關至遲應於按同法第92條為第1次定期檢討時,依本解釋意旨,就同法附表三中提前達成現階段改革效益之範圍內,在不改變該附表所設各年度退休所得替代率架構之前提下,採行適當調整措施,俾使調降手段與現階段改革效益目的達成間之關聯性更為緊密。」

軍公教年改釋憲出爐,大法官決議果不其然認定,重要關鍵的部分統統不違憲,無關緊要的才「意思意思」宣告違憲,年金隨物價指數調整只是道德勸說,有解釋等於沒解釋。依渠說法,退休給與請求權固受憲法財產權的保障,然須依其財源是否在職時所提撥,有不同層級保障。這就是把國家支付退休金責任完全推給退撫基金嗎?

本號解釋承認自民國32年以來始終施行確定給付制,財源全部由政府逐年編列預算支應(下稱退撫舊制),84.7.1實施退撫新制時並未有所變更,僅是擴增退撫給付的財源之一,並非完全轉移給退撫基金負起全部的財務自給自足義務,這是當時政府推動退撫新制的立法目的與承諾。如果政府不擔負最後給付保證責任,憑什麼要在公務人員退休法及退撫基金管理條例規定政府負最後給付保證責任,並且將共同提撥的退撫基金交給主管機關統籌管理運用,同時規定由國庫負責撥補投資收益不足的短少差額。當時政府為什麼不比照政府約聘僱人員、政務人員及全國勞工強制實施確定提撥制的個人帳戶儲金,受僱者退休時雇主就毋需任何財務支出。

大法官參照行政院訴願決定書暨考試院復審決定書的理由,片斷引用釋字第717號解釋理由書第4段第二節部分所稱:「此種情形,係將新法規適用於舊法規施行時期內已發生,且於新法規施行後繼續存在之事實或法律關係,並非新法規之溯及適用,故縱有減損規範對象既存之有利法律地位或可得預期之利益,無涉禁止法律溯及既往原則。」乃指釋字第717號解釋系爭要點變更之理由為「公保優存要點變更並未違反定期簽約方式且不適用於已簽約而期限未屆至部分,尚無涉法律不溯及既往原則」之意旨(按公保優存契約每兩年必須更換一次,而月退休金等同民法規定終身定期金性質,於核定退休生效日期法律關係即告完成確定) ,立法者卻暗渡陳倉、瞞天過海,自行擴充延伸當作制定系爭法律的立法依據,乃將業已終結之退休事實及政府應履行給付義務的法律關係視為不真正溯及既往,以致發生月退休金給付範圍可以真正溯及既往加予變動等嚴重錯誤認知。

20190823-司法院秘書長呂太郎23日針對司法院大法官釋字第781、782、783號「 軍公教人員退除/退撫給與案」解釋出爐,召開記者會說明。(顏麟宇攝)
司法院秘書長呂太郎23日針對司法院大法官釋字第781、782、783號「 軍公教人員退除/退撫給與案」解釋出爐,召開記者會說明。(顏麟宇攝)

如果月退休金給付範圍之法令,事後國家機關可以片面隨時加予變動,而視為不真正溯及既往適用,那麼便無系爭法律第73條規定退休金請求權自可行使之日起,因五年間不行使而當然消滅的規範可能性。大法官認為軍公教年改修法,無涉不溯既往原則,調降亦與信賴保護及比例原則無違。果真如此嗎?玆擬溯源自釋字第717號解釋相關大法官所提協同意見書之論述加予釐清說明如次:

一、陳新民大法官提出協同意見書表示:「依公法學理論,大法官在此所謂的不許可之「法律溯及既往」,乃是指立法者將新法規範生效前所創造的法律秩序,事後加以溯及地改變。亦即將舊法規範已完成的構成要件,以及所產生的法律效果,溯及性地產生更易的結果。最明顯的立法例為:將法規範的生效日期,提前至法律公布前的特定時段開始。這是將舊法規範時期已經創設的法律秩序由新法加以更易,對人民的權利有甚大的影響。故除非對人民有利,不利人民之真正(純粹)溯及,特別是刑法或具有處罰性的規定,則不得實施,此即為禁止法律溯及既往。法律一旦有真正溯及既往之情形則為憲法所不許。」

黃茂榮大法官亦提出協同意見書表示:「退休給付既屬退休公教人員對於國家機關之債權,影響其給付數額之標準的變更,自需有法律基於正當事由,賦予形成權,始得由債之當事人的一方(國家機關)單方加以變更。如以支付能力為理由,這是破產情事變更之理由。關於債之履行有關法令之變更,不得影響債之給付的範圍。只有關於債之發生的法令變更,始能影響債之給付範圍。是故,與債之給付範圍有關之法令如有變更,如適用於在變更前已發生之債,因其關於發生之法律事實完成於法令變更前,所以是真正的溯及適用,原則上應為憲法所禁止。如適用於在法令變更後才發生之債,且其要件事實全部發生在法令變更後者,無溯及適用的情事。債之關係具有發展性,從成立、生效、屆清償期至其圓滿履行後而消滅(民法第三百零九條第一項)。債權之存在取決於其發生要件,亦即取決於其成立及生效要件,至此債之雙方的權利義務即告確立。依私法自治原則或其引伸之契約原則,一方當事人除有形成權外,不得以單方行為使之變更或消滅。退休給付債權最遲至退休要件具備時即已發生。退休之後只剩下履行的問題。要非如是,便無退休金請求權自可行使之日起,因五年間不行使而當然消滅的規範可能性。」

二、依照釋字第525號解釋:「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障,公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者,不限於授益行政處分之撤銷或廢止,即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後,制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時,應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用,不生信賴保護問題外,其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害,應採取合理之補救措施,或訂定過渡期間之條款,俾減輕損害,方符憲法保障人民權利之意旨。」玆參照德國聯邦公務員退休法(採行恩給制)修正第69e條案例,該修正條文自2002.1.1公布生效,規定資深公務員所得替代率上限自原來75%,經過一年後於2003.1.1開始調降為74.59%,嗣後共經過八年八次調降至71.75%為止,總共調降3.25%。這種做法符合信賴保護原則訂定過渡期間之條款,俾減輕損害之意旨。

對照我國系爭法律第37,38兩條規定,任職滿35年之退休所得替代率上限原定95%,自107.7.1生效日立即調降為75%,產生跳崖式損害。再用附表方式推翻本條文明定按照每年給付率計算的所得替代率上限75%,自109.1.1起每年遞減1.5%,分10年到118.1.1調降至60%為止,調降幅度達35%。系爭法律全盤否定退撫新制施行前後的兩種法定退休給與權益,包括削減舊制年資一次退休金優存與終結月退公保養老給付優存,變更原來退休金基數內涵之計算基礎及每年給付率標準,刪除舊制年資各項補償金加給,調降退休所得替代率上限(例如舊制30年資所得替代率上限90%,新制35年資所得替代率上限70%,新法35年資所得替代率上限降為60%),這是完全顛覆訂定過渡期間條款的法理意旨與做法,促使35年資總共調降幅度高達35%,相較德國聯邦公務員退休法修正第69e條替代率上限的降幅3.25%高出10.8倍。德國聯邦公務員退休法跟我國退撫舊制同屬全部源自政府預算之恩給制範疇,涉及國家財政資源分配之社會關聯性,就此財源產生之財產上請求權,我國立法院豈有如此相差10.8倍之調整形成空間,大法官審查相關立法是否符合比例原則及有無違反信賴保護原則時,亦不應採取如此寬鬆之審查標準。難怪108.8.24聯合報民意論壇直指「大法官會議就軍公教年金改革,做成的三個釋憲案,與其說是發自司法院,不如說是發自總統府。大法官們幾乎全盤接受蔡政府的論點,甚至於在解釋中,還為蔡政府年改政策發聲,前呼後應。」

20190704-最高法院大法庭揭牌典禮,司法院長許宗力出席。(盧逸峰攝)
司法院長許宗力。(盧逸峰攝)

三、依照司法院長許宗力解釋比例原則有四個層次要件:(一)目的正當性:指所欲達成目的應有合理正當性的依據。(二)手段適當性:指採取的手段應有助於目的的達成,禁止使用完全無益的手段。(三)手段必要性:指有多種可以達成目的之方法時,應採取對人民損害最小者,禁止選擇損害較大者的手段。(四)限制妥當性:指採取的手段所造成的損害不得大於所欲達成的目的之利益。經查蔡政府推動軍公教退撫改革,不但沒有急迫公共利益需要也不存在改革目的正當性。其所採取多繳少領的做法,根本違反建立退休制度的意義與目的,無異強迫軍公教繳費愈多愈好、領錢愈少愈好,要求作更多更大的犧牲奉獻,倒真像是無良僱主強迫員工減薪或少領退休俸的詐財騙局,這種吸血式並非共濟式的壽險保單,怎能通過比例原則的檢驗。銓敘部答辯書指稱退撫新制正面臨人口結構高齡化,退撫基金長期不足額提撥,導致政府財政負擔與退撫基金支出壓力激增,因此新法改革具有目的正當性與手段適當性。這是混水摸魚、違約背信的詭辯,因為人口結構高齡化是全球性社會發展趨勢,而退休制度建立的意義與目的就是要照顧退休老人的生活無虞匱乏,政府創設退撫基金之目的就是未雨綢繆擴增財源,並非轉移債務責任要求退撫基金負起自給自足義務。至於退撫基金支出壓力激增,這是退撫新制施行成熟度增加必然會發生年度支出大於收入的正常現象。蔡政府宣示這次軍公教退撫改革最重要的目標是整頓基金財務結構、促進永續經營。但事實上並未採取正確有效的改革方向與積極做法,尤其對於改善退撫基金報酬率偏低的核心問題漠不關心。

臺經院前院長林建甫曾經多次建議,提高四大基金報酬率可解年金改革難題,他有辦法提高基金報酬率,當前所有年金改革問題都可以迎刃而解。依渠過去多年研究主權基金的心得,建議設置國家主權基金,改變投資規則與策略,並組成國家級經營團隊,積極對外投資,是有辦法提高基金報酬率,但蔡政府根本是忠言逆耳。

最後引用釋字第717號解釋理由書第七段曾向立法者提出道德勸說:「公教人員退休制度,目的在保障退休公教人員之生活條件與尊嚴,俾使其於在職時得以無後顧之憂,而戮力從公。相關機關檢討退休人員優惠存款之規定時,除應符合本解釋意旨外,亦應避免使其退休所得降低至影響生活尊嚴之程度。在衡量公教人員退休所得合理性時,對較低階或情況特殊之退休公教人員,應通過更細緻之計算方式,以減緩其退休後生活與財務規劃所受之衝擊。」本號解釋蘇永欽大法官提出協同意見書表示:「任何法治國家都無法想像,如果國家的法律、制度或政策可以隨時變動,乃至強加其變動的效力於已經完成的事實,對於法秩序的干擾將伊於胡底。換言之,即使這些決定都通過憲法所定程序取得完整的民主正當性,足以反映當時的多數民意,而符合民主政治的憲法原則,仍應考量這樣欠缺穩定而不可信賴的權威治理方式,將使人民承擔過大的不可測風險,整體社會付出的調適和防險成本更將大到難以計量,一旦人民對公權力的規範性已無法信賴,所謂的法治國實質上即已破毀。」

國家機關對於公務人員業已終結之退休事實或政府應履行債之給付義務(等同民法規定終身定期金)的法律關係視為不真正溯及既往,侵害退休金請求給付之財產權保障,這就是不教而殺謂之虐,人民無須為無法預見之事負責。聯合報記者林河名表示,大法官解釋還未能定紛止爭,政治效應卻可能直衝明年大選。

*作者為公職退休人員協會監事長

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