廖元豪觀點:「年改」憲法辯論的幾個盲點

2019-07-02 06:50

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司法院長許宗力主持公教年改釋憲案。(簡必丞攝)

司法院長許宗力主持公教年改釋憲案。(簡必丞攝)

近年來,政府以「年金改革」為名,修法大幅削減了軍公教退休給付。為此,司法院大法官於日前召開憲法法庭,就「年金改革措施是否違憲」進行辯論。然而,限於時間與辯論規則的因素,許多議題仍無法充分地討論對話;網路上或坊間一般的「懶人包」式討論,也有些疏漏之處。本文就針對幾個容易被誤解之處,從憲法的觀點予以提醒。

退休給付的性質:法定酬勞請求權,而非社福恩賜

無論是軍人、公務員,或公立學校教師,要處理「砍退休金」是否侵害憲法權利,首先就要先判斷,「退休給付」在憲法上,是什麼樣的權利呢?

國內討論的最大盲點,就是部分論者(自命「改革」者),往往主張「軍公教退休金超出國家照顧義務範圍」,進而指稱目前之退休給付是「過度照顧」云云。才會導出什麼「老人生活費每月僅需一萬三」的纏夾。

這樣的批評,是將退休金定位為某種「社會福利」或「社會救助」:既然是國家照顧退休老人的福利措施,那就可以「基本尊嚴之生活條件」,當成標準。超過這個標準,坐領高薪,就是「肥貓」,國家自然有權削減之。

然而,我國法制上,退休金之給付,絕非一種政府可以隨時收回、調整之「恩賜」(mercy/grace),而是受到法律保障的「權利」(entitlement)。舊有的退休金相關法制,並非規定「退休金之給付,政府隨時調整之」,而是由法律、法規明文規定計算方式與取得之金額、方式。司法院大法官釋字 187號解釋以來,更一致將公務員請領退休金定位為公法上之財產權,受憲法之保障。 因此所謂「恩給說」,在中華民國憲法上是說不通的。

更認真、謙卑地觀察現行法(以及過去的退休制度),更能看出,退休金本來就不是以「基本生活需求」當成標準,而是公教人員「酬勞」的一部份!不管這筆「酬勞」有多少比例是公教人員自行提撥,多少金額由國庫提撥,都是公教人員的「法定權利」—只要依法工作、服務至一定年限,符合條件,就可以領取。這明顯是一種「對價」、「酬勞」!既然是酬勞的一部份(只是退休後才開始給付),就無所謂「肥貓」的問題(是政府自己用法律承諾、擔保的給付),更不是美國右派所謂的「社福皇后」(因為根本不是社會福利)。

信賴利益(損失)是「終身付出的服務」而非「退休後的生活」

如果用「信賴保護」的角度來看,那「砍退休金」所造成的損害,是什麼呢?

政府方面,似乎誤解了軍公教退休人員真正的「信賴利益」與「信賴行為」。他們以為,所謂的信賴利益,似乎僅是「將來安排生活」的部分。亦即,軍公教退休後,已經依賴退休金的額度,做了一些生活安排(例如:買房、供孩子出國留學、與老年安養中心簽定長期契約等),此時驟然減少,會對於其計畫之退休生活造成衝擊。甚至誤以為釋字 717號解釋所謂「通常可據為生活或經營之安排」是唯一的信賴利益。

然而,這些「信賴利益」固然重要,卻忽略了公校教師最前端的「信賴行為」與「信賴利益」:選擇任職,並持續在崗位上服務數十年,直到退休。這樣的「信賴行為」才是年金改革必須考慮的最重要因素,而這樣的「信賴利益」則是無法輕易「補償」的。

也就是說,憲法對於軍公教人員,所要保護的信賴利益(以及政府改變法令所受之信賴損害)並不是「退休後的生活安排」,而是其「在職期間(因信任當時退休制度)所付出的工作、貢獻」,包括其原本可以從事其他工作的機會成本。這些也就相當於行政程序法第120條所稱之「因信賴該處分致遭受財產上之損失」,自然應受保護。釋字 589號解釋,也表示,第三屆監察委員「信賴」的基礎,是「就任時」有關任期屆滿後「得領取月退金」之法規。

從另一個角度說,如果當初沒有這樣的退休制度(領月退金),那這些軍公教人員,未必會選擇這個職業。他們因為信任「當時」所有的「酬勞」(包含退休給付)而來擔任軍人、公務員、教師,而且一直做到退休。現在國家驟然改變了當年的信賴基礎,削減了原先以法律擔保的給付(以及退休後可以去私校任教之權利),但當事人付出的代價已經給付完畢。時間旅行只出現在「復仇者聯盟」的電影中,往事只能回味,請問國家要如何「補償」?

退休給付規定不是契約,法令可以修改?

另一個纏夾之處,是政府方似乎認為,軍公教退休制度與勞資雙方的契約關係不同。契約不能片面更動,但退休制度涉及公益,自然可以調整。

這樣的類比有許多簡化、錯誤之處。

首先,雖然我國法律上的通說,認為公務員與國家(雇主)之間的關係並非契約關係,而是公法上職務關係。然而,至少在「志願役軍人」與「教師」,是明確與國家機關之間,有著行政契約的。如果真的要從形式上看,那是否軍人與教師,應該適用契約法的原則,禁止單方、片面修改呢?

第二,也是更基本的:從信賴保護,或是法治國原則的角度來說,「法律保障」應該遠比「契約約定」更堅實、更持久,更不允許片面更動才對。但現在政府卻說,契約不能片面更動,但法律規定的保障卻可以賴皮?

20190515-國親無黨籍立委連署公教年改釋憲案。(簡必丞攝)
20190515-國親無黨籍立委連署公教年改釋憲案。(簡必丞攝)

國庫即將破產?

所謂「國庫破產」,也是大大誤解。「破產」是個很可怕的觀念:如果中華民國要被退休金制度搞到破產,那的確是魚死網破,所有的退休人員都拿不到退休金(或是照比例分配,大幅減少)。然而,即使照政府目前的說法,頂多是幾個「基金」要破產,而不是「國庫」要破產。這二者之間差很多,法律從來沒有規定「退休金僅能從退休基金內給付」。

相比之下,「破產說」在美國的地方政府公務員,可能比較有說服力。因為美國許多地方政府公教人員,並非由州或聯邦政府負擔退休金。而只有很窮的地方政府,作為雇主與基金的最終擔保。如果整個「市」破產了,那最後結算時,公教人員的損失可能更嚴重。可是在臺灣,公教人員的退休制度主要是由中央政府規劃並執行,從中央到地方也都沒有「破產」的問題。已故的行政法大師吳庚教授,就曾指出,人民不可能去聲請假扣押國家機關,因為「國庫或其他公庫乃永續存在,有稅收、公債甚至發行貨幣可供支應,無所謂不能強制執行或甚難執行之虞。」所以在我國,國家欠債還錢,沒有「國庫沒錢還不起,所以不用還」這回事。美國地方政府破產(以至公務員退休金債權消滅)的狀況,在我國不會發生。某個基金破產,與國家破產是兩碼子事。因此,中華民國政府為了「公益」而要單方調整退休給付的「必要性」更低得多。

軍公教退休金制度,的確應該要可長可久。如果真的需要調整,也需要處理。但對於「已經就職」甚至「已經退休」的人員,削減其退休給付,違反了國家原本由法律規定的擔保責任,更無法彌補其在職時的「對待給付」。政府要為這種破壞信賴保護的行為辯護,恐怕得提出更紮實的論據。

*作者為國立政治大學副教授。本文原刊《奔騰思潮》,授權轉載。

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