揭仲專欄:美國為何頻在南海搞「航行自由」?

2019-05-16 06:20

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美國海軍阿利伯克級驅逐艦普瑞布爾號(Preble, DDG-88)。(翻攝官方臉書)

美國海軍阿利伯克級驅逐艦普瑞布爾號(Preble, DDG-88)。(翻攝官方臉書)

在美國總統川普(Donald Trump)準備重啟與大陸貿易戰前夕,美國軍方透露兩艘美國飛彈驅逐艦普雷貝爾號(USS Preble)及鍾雲號(USS Chung-Hoon),在五月六日駛入南沙群島中由中共實質控制的南薰礁及赤瓜礁的十二浬範圍內。美軍第七艦隊發言人杜斯(Clay Doss)表示,這是「挑戰過度的海洋主張,並依照國際法維護航道通行」。

一、二年前南海通行未針對中共

美軍六日在南海的「航行自由行動」(Freedom of Navigation Operations, FONOPs),不僅是二○一九年以來美國海軍水面艦隻在南海的第三次,也是川普一七年一月二十日就任總統以來的第十二次。若從一五年十月二十七日歐巴馬(Barack Obama)總統決定在南海對中共進行戰略抑制性的航行自由行動起算,依據媒體公布則是第十六次。

事實上,自冷戰結束到一二年中共開始在南沙群島進行大規模的填海造陸與設施興建工程前,美國並不認為在南海的航行自由受到多大的威脅,在南海所實施的航行自由行動也並未特別針對中共。

從一九九二年到二○○九年,美國對中共實施了八次航行自由行動,在數量上與越南的五次、馬來西亞與印尼的七次差不了多少,甚至還低於菲律賓的十四次與柬埔寨的九次。且美軍在執行時,不會刻意透露相關的行動細節,有時甚至連被挑戰的國家都未察覺。可見在那個階段,美國在南海的航行自由行動並未特別針對中共,不帶有戰略抑制性。

美國海軍雖然從一五年十月二十七日起,對中共執行具戰略抑制性的航行自由行動,並開始對外界透露行動細節,但在歐巴馬任內,還是相對顯得保守審慎許多,不僅數量只有四次,每次行動前都需要經過華府嚴格的個案審查。在執行時雖會派遣軍艦進入中共所控制島礁十二浬的範圍內,但基本上是以不間斷、直接通過,且不做相關演練的「無害通過」(innocent passage)模式。

阿利伯克級驅逐艦「鍾雲號」(USS Chung-Hoon, DDG-93)。(美國海軍官網)
阿利伯克級驅逐艦「鍾雲號」(USS Chung-Hoon, DDG-93)。(美國海軍官網)

制約「過度海洋主張」例行化

因此,嚴格來說,歐巴馬任內挑戰的僅是通過中共所控制島礁十二浬範圍內,毋須提前通知中共或獲得中共批准,形同間接承認中共擁有島礁主權,並可依附這些經過人工化的島礁形成十二浬的領海,因而在華府引發不小的批評。

而在川普任內,不僅將原本的逐案審查改為由國防部將全年度的執行計畫一次送交華府審查,使美軍在南海對中共過度海洋主張的挑戰例行化、頻繁化;在執行方式上,也與歐巴馬時期有了顯著的變化。在一七年五月二十四日川普任內首次的南海航行自由行動中,美國驅逐艦不但駛入距美濟礁僅六海浬的範圍內,並以「之字航行」方式繞行約九十分鐘,過程中還進行「搶救落水人員」演練。美方直接挑戰中共認為美濟礁擁有十二浬領海的主張,也向外界表明中共這些透過人工方式改變地貌的島礁,不能擁有《國際海洋法》所賦予的海洋主權權益。

另一個美軍挑戰的重點是,一九九六年中共根據《中華人民共和國領海及毗連區法》公布的西沙群島領海基線。例如一八年五月二十七日,美軍派遣飛彈巡洋艦「安提坦號」(Antietam)與飛彈驅逐艦「希金斯號」(Higgins)駛入西沙群島十二浬內,還在趙述島、東島、中建島和中共在西沙最大的基地永興島附近演習。隨後又在十一月二十六日與一九年一月七日,兩度派遣軍艦進入中共宣稱擁有主權的西沙群島島礁十二浬範圍內,其中包括永興島在內。

中國在南海的人造島礁渚碧礁(AP)
中國在南海的人造島礁渚碧礁(AP)

川普政府之改弦易轍,大幅提升在南海、針對中共的戰略抑制性航行自由行動之頻率與強度,主要原因是華府體認到中共是南海所有聲索國中,最有能力對其他聲索國進行「強制外交」(coercive diplomacy)的國家,因此美國除了要維持足以平衡中共的能力,也要讓其他聲索國相信美國有意願協助它們對抗中共的壓力。而加強航行自由行動就被視為美國承諾的具體象徵。

例如在前述一八年五月二十七日西沙群島的航行自由行動後,時任美國國防部長馬提斯(James Mattis)就在二十九日表示:「美方將持續對抗中國對南海主權的聲索。」

對中方島礁軍事化不會坐視不管

另一個原因是華府認為中共在南海島礁的建設,已形成以西沙群島的永興島和南沙群島的永暑礁、美濟礁和渚碧礁為核心、其他南沙島礁為支撐的防禦與監控體系,大幅度提升共軍對南海的監控與軍事投射能力,從而對美軍的進入和力量投送造成影響。美國遂在川普執政後,藉著大幅提升在南海軍事活動的頻率與強度以提醒中共,美國對其將島礁軍事化的作為會有所反應,也有對中共施壓的意味。

換言之,美國軍艦在南海的航行自由行動,已不僅僅是挑戰中共的過度海洋主張,還具有更多的政治與戰略意涵。

*本文原刊新新聞第1680期。授權轉載。

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