觀點投書:百年老店考試院的成敗興衰

2019-05-16 05:30

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文中指出,考試院真正的問題在於:它所職掌的國家權力並非單純狹義的「考試權」,而是一種「擴張的考試權」(資料照,甘岱民攝)

文中指出,考試院真正的問題在於:它所職掌的國家權力並非單純狹義的「考試權」,而是一種「擴張的考試權」(資料照,甘岱民攝)

1940年3月初,國民政府在四川重慶召開人事行政會議的場景,時任行政院參事的陳克文先生(1898-1986),在他的日記中寫道:「人事行政會議和參謀會議,共同舉行於軍事委員會……。下午人事行政會議第一次會議在陶園考試院舉行……到會的人雖似熱心,其實都抱著一個敷衍一下的心理,以為這會議不會有甚麼好的結果,即有結果,也不能夠實行的……。」(3/4日 星期一 陰)

「上下午都到考試院參加人事行政會議分組審查會。魏秘書長(魏道明,1960年代曾任駐日大使、外交部部長)雖然是當然會員,他不樂意去,祇好由我代表行政院參加。上午討論官與職分離案,下午討論考試分區錄取案,爭執均甚劇烈。考試院這類提案不免自相矛盾,且多表現一種退步的封建思想。這可見考試院的人物是不大行的,無怪過去十年並無若何成績『顯著』的成就。這大概不純粹是人的不成,也是國家的事實需要不逼切之故……。」(3/5日 星期二 晴)

「昨日上午人事行政審查會,下午全體大會,今日上下午均審查會,均出席參加。出席的人大都思想沒有系統,東扯西扯。做主席的不是好說話,便是毫無章法,所以費時多,成功少。……大概考試院這些人,祇知死守法規,對於各機關的人事、行政情形所知甚少,所以這些年來做不出甚麼好成績來。這一次會議的提案雖有七十多件,都是一些空洞的理論,模糊的觀念,沒有確實的統計和調查做根據,因此討論起來不易得到結論,即有結論也是空洞不著邊際的多。」(3/8日 星期五 陰)

2018年7月5日上午,考試院傳賢樓10樓會議室中,傳來針對年金改革所應有作為的熱烈討論。陳考試委員皎眉引用了本人投書〈亡羊補牢,猶未晚也!年改釋憲,考試院該挺身而出了!〉的觀點:考試委員應該無畏權勢,勇於聲請釋憲,以捍衛考試權的超然公正,保障公務員應有的權利。之後她詢問:「以上論點是否正確?且如若為是,本院後續應如何作為?謹向院會各位法律先進就教。」黃考試委員錦堂回應:本院是「國家文官保障」意涵之文官保障機關,而且是院級組織。在這樣的規定下,歷史一定會記住,在這麼重大的公務員權益爭議上,本院到底有沒有提出釋憲,以及所採的理由為何?本席認為,應提出釋憲,以及祇針對本院版本之被立法院修改者,儘量進行憲法上之說理。若不擬聲請釋憲,則是否也應採某些作為,對於當事人團體略作協助?至於其他委員也多就年金改革提出意見,惟大多未明確表示,考試院應否釋憲。

陳克文,何許人也?其實,他一生並無太過顯赫的功名,但為人高風亮節,去就分明,無愧為時代洪流中有為有守之士。陳氏1923年加入國民黨,歷經北伐、農民運動、寧漢分裂等事件,1935年加入國民政府,歷任行政院參事,立法委員、制憲國代,和短暫的立法院秘書長。1949年後,即避居香港教書,寫文章辦刊物,不再復出。陳先生不僅學養深厚,在他擔任參事期間 (1935-1945),有很長的一段時間負責行政院人事行政業務,包括院屬職員的任免考核、待遇調整等人事建制規定,悉皆盡出於其親手創設。

陳克文
陳克文。

從陳克文先生身上,我們可以見到那個時代讀書人的操守與抱負,以及一生堅持不渝的精神與信念。也因此,陳先生在日記中對於早期考試院人與事的評價,自有其一定程度的代表性與真實性。當然,這樣不堪的負面評價公諸於世(見陳方正編輯,《陳克文日記,1937-1952》,中央研究院近代史研究所2012年11月出版,559-563頁),從考試院一方看來,或許並不以為然。

黃考試委員呢?在他「歷史一定會記住」如此鏗鏘有力的提醒下,我們原本相信考試院應該會就年改提出釋憲。然而,兩個月後考試院伍院長在第十二屆就職4周年記者會上明確表態,立法院三讀的版本和考試院函請審議的版本,在重要法理原則上沒有太大差異,多數考試委員對於提出釋憲案態度比較保留,因此,目前無聲請釋憲計畫。不知對於這樣的結果,黃考試委員反應為何?恐怕是無奈吧!

長久以來,不同的時間、類似的景象,不禁令人喟嘆:在國家「最高」考試機關的憲法定位上,考試院制衡功能幾盡消逝,其超然公正的地位日趨低落。這也難保不讓人懷疑,當初考試部門的設計,或許真的只是為著維續憲政法統而存在!

今年4月9日,執政黨和時代力量黨團的立法委員諸公們,似乎對於年改考試院所釋放「無釋憲計畫」的「善意」,並不領情。在立法院法制委員會毫不留情面地提出各種考試院組織虛級化的修法版本,包括:考試委員由現行19人降為3人、任期6年改為4年,並進一步拔除其決策權,改為研究權及建議權,甚至考慮將考試院由「合議制」改為「獨任制」。另外,因為憲法未明定公務人員培訓為其職掌,應回歸各用人機關,故一併修正「公務人員保障暨培訓委員會」為「公務人員保障委員會」等。大抵上,近年來專家學者所提虛化或弱化考試院的見解,率皆列入修法提案。

有關本次考試院組織法草案的修法結果,暫時還不得而知。唯若單純以立法權介入考試院組織之重整,不論修法幅度和範圍再大,終有其先天的限制,並不能真正解決根本結構的問題。換句話說,縱使修法將考試委員刪減到一個不剩,或是廢除考試院「合議制」,但只要考試部門仍然孤懸於行政體系之外,最差狀況也不過是倒退回訓政時期陳克文先生所批評:「死守成規、泛泛空談」的光景,無法「治標」,遑論「治本」。更何況,修法任意剝奪考試院之憲定職掌,或竄改「合議制」的行為,明顯都有違憲之虞。

從法理層面來看,考試院真正的問題在於:它所職掌的國家權力並非單純狹義的「考試權」,而是一種「擴張的考試權」(等同人事行政權),幾乎囊括了所有的人事管理事項,自公務員考試、任免,以至退休、撫卹,從搖籃到墳墓,無所不包。這種考試院所職掌的考試權,本質上屬於行政權的輔助權。然而,我國憲法設計卻將之單獨抽離行政體系,明顯未遵行各國普遍共通的原則。這樣行政權割裂適用的結果,嚴重破壞了「行政一體」、「責任政治」原則。

20190506-國民黨立院黨團6日召開「弱化考試院,摧毀文官體系」記者會,左起立委林奕華、江啟臣、吳志揚。(蔡親傑攝)
20190506-國民黨立院黨團6日召開「弱化考試院,摧毀文官體系」記者會,左起立委林奕華、江啟臣、吳志揚。(蔡親傑攝)

其實,「行政一體」等法理原則並不難理解。如果將國家權力的分配運作比喻為棒球賽事,那麼「立法」如同棒球規則訂定的人;「司法」如同本壘及各壘裁判;而「行政」如同參加比賽的球隊。其中訂立棒球規則的人或是比賽裁判都可以分立,當然也可相互制衡,並無疑問。比賽中球隊投手、捕手、一壘手、二壘手、三壘手、外野手及游擊手等選手,若各自為政,相互牽制,不顧團隊合作,不聽教練指揮,如何贏得比賽?敗戰責任又應歸咎於誰?因此,行政權下各機關組織之設計,原則上重在分工合作、指揮一體,而非偏重於相互制衡,否則祇是徒然內耗、相互抵消,減損效能而已。縱然有例外設置獨立機關之必要,在組織架構上亦不應完全獨立於行政體系之外,仍須受最高行政首長一定程度的監督,此乃「行政一體」、「責任政治」法理之所在。

承上所述,我國考試院組織之變革確有其必要性,惟藉由立法權的介入,並不能解決我國人事行政組織所遭遇的政策統合等困境,勢須上綱至「修憲」層次來解決。儘管如此,有關整體憲政改革也不可能只有單一議題:「讓考試權復歸於行政權」,否則未免將問題看得太過於簡單和窄化。實則,應拉高視野放大格局,從權力分立的新思維,整體看待國家組織設計的重新規劃安排,方有其前瞻性與務實性。

追根究底,我國憲制組織設計之病灶,不唯「行政權與考試權」之間的分立問題,更嚴重的是「行政權與總統權」間的權力衝突問題。這從歷次總統民意支持度降低、政策失敗或另有政治考量時,行政院長隨時可能被犧牲下台,成為待罪羔羊,可以很清楚的印證。因此,未來一旦啟動修憲,應有全局思考。不論採「總統制」或「內閣制」,於憲法規範體例上似不宜單獨針對廢除「考試」一院一權,或許可以考慮在不違背立法、行政及司法大原則方向下,一併檢討五院體制,藉以突破現行權力分立的僵化框架。在不違背立法、行政及司法大原則方向下,靈活運用組織分權、分工,使得各權力部門間更能夠發揮相互制衡作用,創造人民最大的福祉。

「青山依舊在,幾度夕陽紅」。考試院這家將近百年的老店,一路走來,隨著時空環境的變遷,衍生出諸多盤根錯節的故事與難題,並非三言兩語可以說得清楚,實值以專書立著來做深入的論究。縱然考試院組織變革在我國憲政改革諸多議題中,從來不是一個核心問題,或者是很急迫的問題,但是未來依然必須納入國家整體組織擘劃的憲政藍圖。筆者認為在「憲政時刻」(Constitutional moment)還未來到之前,倚重「人治」保持一個「弱化」而「不妄為」的考試院,使它不致完全逸脫於行政權之外,似乎是目前政治現實上較為妥適的政策抉擇。

*作者為輔大法律學系博士,台北城市科技大學兼任助理教授

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