觀點投書:亡羊補牢,猶未晚也!年改釋憲,考試院該挺身而出了!

2018-07-02 06:10

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反年改團體八百壯士於立法院外遊行。(顏麟宇攝)

反年改團體八百壯士於立法院外遊行。(顏麟宇攝)

去年此時,公務人員退休資遣撫卹法(下稱退撫新法)剛立法通過。為了讓同仁們瞭解新法改革重點,筆者原來服務的機關特別辦了一場「年金改革」說明會。然而,就在受邀銓敘部長官的講解接近尾聲時,台下突然發出一聲尖叫,劃破了整個寂靜的會場,只聽見旁座一位資深女同仁驚呼道:「我的天啊!這是甚麼法律?法律為什麼會這樣?退休金不是固定給付嗎?怎麼會越給越少?……。」當時她臉上那種驚惶失措的表情,至今仍深印在筆者腦海中,揮之不去。說實在話,不少公務員對於年改新制,都有一股「不敢置信國家不再愛我們」的疑惑與怨嘆,只是被「順、默、隱」的文官傳統習性壓抑住,不太敢在公開場合表露出來。

今年此時,軍公教退休所得的重算處分書陸續寄發。按照處分所載月退給付金額,幾乎人人大縮水,之後還要再分10年遞減。此一重算處分的送達,將冰冷的數據化作真實的痛楚,讓年邁沉默的退休大眾,莫不深感財產被剝奪的切膚凌遲之痛。一時之間,哀鴻遍野,引爆行政爭訟狂潮。據媒體報導,公務人員保障暨培訓委員會表示,估計光是退休公務員提出復審的案件數,就可能高達16萬至18萬。不可諱言,這場史無前例的大規模爭訟行動,退休人員除了出一口怨氣外,最終的目的還是在聲請釋憲,期盼大法官能夠為其主持公道。然而,吾人不禁要問,是否有其他較為便妥的方法,同樣能令年改爭端達到釋憲的目的,而不必如此「大費周章」?在一般三權分立國家不敢說,但在我國五權分立的特殊憲政制度之下,考試院理當本於捨我其誰的精神,勇敢地挺身而出,代替這些惶惶不安的退休公務人員提出釋憲,方為正辦。其理由分析如下:

一、考試權獨立旨在制衡行政權,以維護文官制度之健全

當初孫文主張之五權分立,非如三權分立旨在制衡,乃著眼於分工合作,以創造「萬能政府」。不過,現行五權憲法實為政治妥協下的產物,已非孫氏設計初衷,而是改採比西方三權分立相互制衡,更為複雜之五權分立制度。固然,權力分立同時具有消極「避免專權」與積極「追求效率」之雙重目的功能,但畢竟後者「追求效率」並無一定的標準,有時甚至取決於人民主觀的感受。故當兩者衝突時,似仍應以前者「避免專權」為優先。基此,吾人以為,考試權自行政權獨立而出,其存在的首要憲法價值即在於:制衡行政權的恣意專斷,維護文官制度之健全,進而防止公務員之權利受到執政者恣意的侵害。

20180621-政務委員林萬億21日針對年金改革方案通過出席總統府說明記者會。(顏麟宇攝)
政務委員林萬億針對年金改革方案通過出席總統府說明記者會。(顏麟宇攝)

二、考試院掌有公務員退撫事項之完整權限,不可委棄憲法賦予之職責

考試權原是根據孫文遺教而創設,有關考試院規劃的職權構想,不難在遺教中找到。但孫文生前除力主考試及銓定資格職權須脫離行政權外,對其他人事行政權附隸於行政部門,並未有具體主張或指斥。孫氏於民國元年任臨時大總統時,單獨就「文官考試」1項,排除於銓敍局職掌之外,加上1924年制定之考試院組織條例、考試條例及其施行細則,均限於規定考試事務。據此,似可合理推斷氏所主張之考試權獨立的真義,僅侷限在單純的「考選」事宜。但考試院成立之後,在首任院長戴傳賢的強力主導之下,其權限卻由「狹義」之考選權,逐步擴張為「廣義」的人事行政權。

行憲後,根據憲法第83條之規定:「考試院為國家最高考試機關,掌理考試、任用、銓敍、考績、級俸、陞遷、保障、褒獎、撫卹、退休、養老等事項。」準此,憲法明定考試院具有「最高」性與「無上」性,並無任何其他國家機關權力可以凌駕於其上。考試院管轄權限可歸類為「人的管轄」(persönliche kompetenz),除「考試」1項外,其權力行使應以「公務員」為對象。直言之,憲法賦予考試院的職權,幾乎包辦了公務員所有的事務。1991年修憲,雖然削減了部分考試院權限,劃歸行政權。但考試權獨立的根本結構並未改變,針對公務員退休撫卹事項,該院仍保有法制(政策規劃及研擬)與執行的完整權限(參照憲法增修條文第6條第1項第2款)。而今,公務員年金改革引發重大爭端,考試院身為國家最高主管機關,萬不可委棄憲法所賦予之神聖職責。

三、考試院退撫法草案重點未為立法院所接受,應主動聲請釋憲

在這次年金改革的過程中,行政院始終堅持考試院對於銓敘部所擬退撫法草案版本(據聞,為總統與行政院年金改革辦公室所主導)「一個字都不能夠改」。嗣後,考試院所提之修正版本,較為合理妥適,且對公務人員較為有利,卻未為立法院所接受。其中最重要之條文規定有三:

一)考試院建議,草案第27條所定退休金計算基準,改以最後在職前「10年」俸額為計算基準,立法院最後仍通過以最後在職前「15年」俸額為計算基準。

二)考試院建議,草案第36條所定有關退撫新制實施前參加公保年資所領取之一次養老給付優惠存款,改為分「6年」歸零,立法院最後仍通過為分「2年」歸零。

三)考試院建議,草案第37條所定有關任職滿35年者,所得替代率分10年由「80%降為70%」,立法院最後仍通過所得替代率分10年由「75%降為60%」。

理論上,如果考試院認為立法院通過的退撫法窒礙難行時,似可單獨移請立法院覆議,惟當時的制(修)憲者並未有令考試院向立法院負責的構想,故未如同行政權設計這項權力制衡機制。實際運作上,倘若考試院主觀認定新退撫法適用上有違憲疑義時,例如:違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則、比例原則等憲法原則,或違反公務人員服公職權之制度性保障等,亦得依司法院大法官審理案件法(下稱大審法)第5條第1項第1款後段所稱:「適用法律發生有牴觸憲法之疑義者」之規定,以主管院身分地位主動向司法院聲請釋憲。

過往不乏有考試院聲請釋憲之前例,例如:司法院釋字第111、278、405、453、466及655等號解釋,均屬之。其中釋字第655號解釋,即認為記帳士係專門職業人員,其執業資格應經考試院依法考選之。但當時記帳士法允許未經考試及格之人擔任記帳士,有違憲法意旨,故被大法官宣告其違憲。從而,這號釋字既保障人民得享有專業記帳士服務的權益,並維護了考試權的獨立與完整。相較之下,退撫新法的違憲爭議及影響層面,顯然遠大於記帳士法,而考試院竟無任何捍衛考試權的實際作為;反配合通過相關子法,令人扼腕!實則,考試院既享有獨立聲請釋憲之權能,於其所擬草案遭立法院否決之際,即應主動聲請釋憲,以捍衛考試權之獨立與完整,維護公務人員基本權益。

20180621-總統蔡英文21日針對年金改革方案通過出席總統府說明記者會。(顏麟宇攝)
總統蔡英文針對年金改革方案通過出席總統府說明記者會。(顏麟宇攝)

四、考試委員須超出黨派以外,依據法律獨立行使職權

按憲法第 88 條規定:「考試委員須超出黨派以外,依據法律獨立行使職權。」復按憲法增修條文第6條第2項規定:「考試院設院長、副院長各1人,考試委員若干人,由總統提名,立法院同意任命之……。」對照以觀,上述規定與大法官之任命及法院獨立審判之設計相當,藉以期待考試委員如同法官斷案一般,公正行使職權,並無政黨偏私,以樹立考試權的公正性。其中院長與考試委員間地位相同,並無隸屬關係。並且考試院會議明定於考試院組織法中,以院長、副院長、考試委員等組織之。院長雖貴為會議主席,但重大政策事項,依規定仍須取決於會議決議,院長並無決策權,考試院會議方為人事行政最高決策中心。

吾人以為,當時退撫新法制定公布後,倘有個別考試委員主觀上認定,該法於未來適用上有侵害公務員重大財產權之虞時,本得基於其良知與專業判斷,超然獨立地行使其職權,於考試院會議提案聲請釋憲,以彰顯嶙峋之風骨。此一提案如獲多數委員認同議決通過,考試院即應依上開大審法第5條第1項之規定,向司法院提出釋憲。甚或,考試院如認未來退撫新法適用,可能對或退休公務員基本權利造成不可回復或難以回復之重大損害,且具急迫必要性,亦無其他手段可資防免的情況下,也可併同本案釋憲聲請提出暫時處分(參照大法官釋字第599號、第603號有關戶籍法第8條第2、3項捺指紋始核發身分證之規定違憲)。亦即,同時聲請司法院於本案作成解釋前,宣告暫時停止退撫新法某些條文規定之適用。

本次年金改革鬧得沸沸揚揚,一方面燒熱了「考試院」這口冷灶;另一方面「考試院」卻彷彿置身局外,淪為旁觀者者,令人看得一頭霧水。期間媒體披露,有些考試委員不滿年改,公務員被砍得刀刀見骨。事後,卻未見一人於考試院會中提案聲請釋憲,白白失去了名留青史的大好機會。

 

明朝末年,太監魏忠賢仗著當時天啟皇帝的寵信,專擅朝政,納賄弄權,殘害忠良,東林人士多遭其迫害致死,可謂權勢熏天,時人謂之「九千歲」。當時國子監生(相當於現在的大學生)錢嘉徵首上書論魏忠賢十大罪,有人勸其不可上書,錢氏說:「虎狼食人,徒手亦當搏之,舉朝不言,而草莽言之,以為忠臣義士之倡,雖死何憾!」魏忠賢因此上書而遭崇禎帝罷黜,後人敬仰錢氏之風采,稱其為豪傑之士。此外,宋范仲淹作《靈烏賦》曰:「寧鳴而死,不默而生。」與其所言:「先天下之憂而憂,後天下之樂而樂。」同樣傳誦千古。范文正公這句直諫諍言,亦被畢生捍衛言論自由的胡適,奉為圭臬。

而今,考試委員諸公,受憲法寄託之重,居五院地位之崇,更應效法古人之義舉,無畏權勢,勇於聲請釋憲,以捍衛考試權之超然公正,維護文官制度之健全,保障公務人員應有之權利。抑或,考試委員袞袞諸公們在行政與立法兩大權力夾擊之下,有其難言之隱,外人不得而知。不過,考試院在「年改釋憲」如此大事上,制衡功能幾盡消逝;反而在「機關修編」、「休假以時計」等其他小事上,每多掣肘,似為不爭的事實,不無「只見秋毫、不見輿薪」之憾。

又據聞,待公務員年改正式上路後,有部分縣市政府欲就此提案釋憲。在此,吾人特別呼籲,由於這類年改釋憲聲請屬「地方行政機關依職權執行中央法規所生牴觸憲法疑義」之類型,果欲聲請釋憲之地方政府,宜參酌法務部105 年 11 月 15 日法律字第 10503516710 號函釋之意旨,依大審法第9條有關「由上級機關層轉」之規定,並基於行政程序之最後性原則,應將該釋憲案函送由考試院「層轉」司法院。亡羊補牢,猶未晚也!若真有地方政府函請考試院「層轉」釋憲,身為上級機關的考試院,理當義不容辭,作為其他軍教人員釋憲聲請之領頭羊,率先設法解決如此龐大爭訟的困境,以踐行憲法賦予其捍衛文官體制與保障公務員權益之天職。否則,這樣一個自廢武功,有負國人期待的考試院,留著何用?乾脆就廢了吧!

*作者為法律爲實務工作者,輔大法學博士。

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