• 風云軍事
  • 現正熱映
  • 小資投資
20171031-SMG0035-快訊小紅條兒

廖國翔觀點:考試院組織法之修正不應被污名化

2019-05-11 06:40

? 人氣

位於台灣台北市文山區試院路的中華民國考試院大門。(取自Solomon203@wikipedia/CC BY-SA 3.0)

位於台灣台北市文山區試院路的中華民國考試院大門。(取自Solomon203@wikipedia/CC BY-SA 3.0)

立法院於4月提出考試院組織法修正案,持反對論者無非是以違背憲法體制、掏空考試院職權、破壞考試院之獨立性云云作為其主張。然而,經檢視憲法規定與本次修法內容,即可知道並非如此。

事實上,於現行考試院組織法之適用下,考試院組織之運作確實存有諸多亂象,於內外均產生權責上之衝突,而考試委員之權責不明,亦已破壞權力分立與責任政治,本有重行檢討之必要。

一、本次修法並未廢除考試院,亦未架空考試院職權

論者批評,本次修法是立法院透過修改考試院組織法,實質架空考試院職權,並達到實質廢除考試院的目標。然而,關於考試院之職權,是規定於憲法增修條文第6條第1項,就此職權內容,於本次提案修法草案中絲毫未變動與減少,何來架空?

 

二、考試委員藉由考試院院會參與政策形成,破壞責任政治

(一)考試委員影響部會決策,已破壞責任政治之要求

依當前考試院組織法制度運作下,實際政策之形成是來自於考選部、銓敘部等層級式行政機關,但又同時使考試委員、考試院正副院長及考試院之部會首長共同組成合議制之院會,就考試院所轄部會之政策共同討論,而現行考試委員之人數甚至遠多於考試院正、副院長及各部會首長之總和,使考試委員於考試院院會中得發揮極大影響力,可輕易推翻考試院相關部會所作成政策決定,甚至於程序中直接不予審理。

20180907-考試院第12屆就職四周年記者會,考試院長伍錦霖。(甘岱民攝)
現任考試院長伍錦霖。(資料照,甘岱民攝)

舉例來說,前考選部長董保城於卸任後接受媒體之專訪表示:「考試院合議制基本上是多數決,但考試院文化不願用多數決當壞人,所以如果試委之間意見相反,可能其中一方就會禮讓而作罷。例如,我曾推動司法官可部分由律師累計三年經驗轉任,就被委員反對;只要有一人反對,其他委員就不敢講話,大家都不想互相得罪。」考試委員於現行法下,就是如此影響部會決策,但其卻「有權無責」,不需至立法院備詢、享有任期保障而毋庸負任何政治責任,且無任何被監督及制衡之可能,如此架構除了疊床架屋之外,更紊亂責任政治體系,這才是真正的毀憲。

(二)考試委員獨立行使職權,不應有政策形成權

依憲法,考試院不用對立法院負責,從而亦無須赴立法院備詢(參司法院釋字第461號解釋),又憲法第88條設有「考試委員須超出黨派以外,依據法律獨立行使職權」之規定。可知考試委員於憲法設計下,不屬於民主系統,而應服膺法治國下之依法行政原則,本身不應有「政策形成權」,而僅能依法行政,否則將使其獨立行使職權、形成政策卻不受代表國民之國會監督,將嚴重違反責任政治以及權力分立、相互制衡的法理。因此,修法草案中將考試委員之職權定為諮詢性,使其獨立時使職權,為文官制度提供建言,方屬正軌。

(三)考試委員有無實權,並不影響考試院的獨立性與專業性

考試院獨立於行政院外掌管考試與銓敘等事項,其獨立性與專業性並非來自於考試委員。實則,現行考試委員職權中,其可擔任典試委員長,持反對論者即以此論證,若減縮考試委員之職權,將使考試之舉行不具專業性與獨立性云云,難道言下之意是考選部舉辦考試,若無考試委員把關,考試就會變得不專業且容易舞弊?二者關連在哪?更何況,國家考試中各種專業技術人員考試眾多,難道現行的考試委員,對於各個領域與考科均具備專業?顯非如此。

說考試委員無實權將影響考試權的獨立性與專業性,舉個反例,前考選部長董保成曾於專訪中提及於其任內:「國文方面就是考試委員何寄澎在掌握,他要誰來命題就誰來,那樣就不對。這樣他連任十二年都是他在玩,都是他的朋友在出題,變成『考霸』」,難道這就是考試委員為考試帶來的專業性與獨立性?

20170718-不當黨產處理委員會舉辦婦聯會第二次聽證會,婦聯會邀約的學者.東吳大學教授董保城(陳明仁攝)
前考選部部長董保城。(資料照,陳明仁攝)

三、憲法中並未規定考試院為考試委員組成之合議制機關

持反對論者,反對修法之另一重要理由為,依憲法規定,考試院為考試委員所組成的合議制機關,因此不應變動考試委員的職權。然而,依憲法規定,考試院並非必然是由考試委員所組成的合議制機關。

(一)憲法體系解釋之觀察

從憲法體系解釋之觀點,可發現憲法對於合議制機關之規定如下:

  • 「立法院立法委員自第七屆起一百一十三人…」(增修條文第4條第1項)、「立法院得設各種委員會。」(憲法第67條)
  • 「監察院設監察委員二十九人…」(增修條文第7條第2項)、「監察院得按行政院及其各部會之工作,分設若干委員會…」(憲法第96條)「考試院設院長、副院長各一人,考試委員若干人…」(增修條文第6條第2項)。

至於考試院之組織規定如下:

  • 「考試院設院長、副院長各一人,考試委員若干人…」(增修條文第6條第2項)。

行政院之組之規定如下:

  • 「行政院設院長、副院長各一人,各部會首長若干人,及不管部會之政務委員若干人。」(憲法第54條)

由上可知,於憲法體系解釋下,憲法就考試院之組織規定與屬於委員會合議制機關之立法院及監察院不同,除無固定委員人數之規定外,無論於憲法本文或增修條文,均無關於「委員會」之規定,反而類似於行政院之設計。難道行政院設政務委員若干人且有行政院會議之設計,就會使行政院成為委員會合議制機關?可知,「考試院於憲法上為合議制機關」此一命題,並無任何理據,甚至與憲法意旨相違背。

(二)考試院掌理限定之行政權,為層級式行政機關

考試權之本質為行政權之一環,掌理自行政權分出之部分人事行政事項,與被動之監察院、考試院不同,考試院所掌理者,無論是考試或是銓敘事項,均為主動之行政任務,正因此本質,考試院不可能如同立法院或監察院為委員會制合議機關,而是如同行政院下設置部會之層級式行政機關。

實際上,當前考試院係由考選部、銓敘部此二層級式二級機關分別掌理公務人員之考試及銓敘、保障、撫卹、退休等行政事項,亦非由考試委員或考試委員所組成之委員會執掌。而將考試委員組成合議制的考試院會之設計刪除,完全不會影響考試院所屬行政機關職權的行使,反而在沒有有權無責之考試委員介入政策形成下,使相關部會首長為政策之成敗承擔責任,更合乎責任政治之要求。

由上可知,本次修法是試圖將考試院導入憲法正軌,使其運作合乎權力分立與責任政治的基本法理,反對論者所持之理由均似是而非且缺乏理據,更無視於當前制度運作不合理之處。如何就考試院之組織設計以及權責分配,於合乎當前憲法架構下,為合理、妥適之安排,為考試院取得最良善之定位,需要的是理性討論,而非無限上綱地扣上毀憲的大帽子。

*作者為有澤法律事務所律師

關鍵字:

我要發風

風傳媒歡迎各界分享發聲,來稿請寄至 opinion@storm.mg

並請附上姓名、聯絡方式、自我簡介,謝謝!

本週最多人贊助文章