賈北松觀點：選政選務分立的終點─讓選舉制度回歸獨立機關的憲政正軌

立法院內政委員會即將審查《總統副總統選舉罷免法》及《公職人員選舉罷免法》修正案，「選政選務是否合一」再次成為公共討論焦點。

然而，當前輿論多半將討論侷限在人力配置、行政負擔與執行風險等層面，甚至以此作為維持分立的藉口，卻忽略了一個更為根本的問題：選舉制度的形成與決定，究竟應由何種機關負責。若此一問題未被正面處理，將難以真正回應制度運作上的困境，更無法建立應有的正當性基礎。

一、制度現況：分立之名，重疊之實

從現行法制架構來看，選政與選務的分立並未形成清楚分工，反而導致權責重疊與灰色地帶。《中央選舉委員會組織法》明定，中選會負責選舉、罷免及公民投票相關法規之擬議；但另一方面，內政部處務規程卻同時賦予民政司掌理選舉罷免政策、制度與法規之擬定與執行權限。兩者在規範上皆涉及制度設計與法規形成，使同一事項存在雙重權源。

這樣的制度安排，並未形成有效的政策與事務的有效連結，反而讓決策權責難以界定，也使制度運作容易流於模糊。其結果不是分工，而是重疊；不是制衡，而是責任模糊，更讓中選會的獨立機關地位缺少關鍵一塊拼圖，也讓中選會像是內政部的下級機關。

二、制度根源：行政主導的歷史殘影

此種結構，實際上延續了過去由行政權主導選舉事務的制度慣性。在這樣的架構下，政策與執行難以形成有機連動，制度設計與實務運作之間也容易出現落差。

尤其在《選罷法》修正等關鍵議題上，中選會雖然依法承擔最直接的選務工作壓力和經驗，但相關修法提案仍須透過內政部提出，形成法律修正提議權與實務運作之間的斷裂。決策權不在法定職權所在之處，使制度在形式與實質之間產生落差，這正是當前制度最核心的問題。

三、實務運作：名義分立，實質合一

然而，若觀察實務運作，又可發現另一層矛盾。隨著民主發展，行政體系在相關制度調整上，多半已尊重中選會的專業判斷。無論是行政院或立法院在審議相關法案時，也往往以中選會意見作為重要依據。

換言之，選政與選務在實務上已呈現高度整合，但在制度設計上，卻仍維持形式上的分立。這種「名義分立、實質靠攏」的狀態，不僅增加程序上的迂迴，也削弱制度的透明性與可責性，使權責關係更加難以釐清。

四、憲政觀點：選舉制度不應由行政權主導

進一步而言，這樣的制度安排涉及更深層的憲政問題。選舉作為民主政治的核心機制，其制度設計應具備高度中立性與獨立性。然而，當前體制卻使選舉制度的政策與法律，部分由行政機關主導。

行政權本身即為政治運作的一部分，甚至可能成為選舉競爭中的利害關係人。在此情況下，即使實務運作審慎，也難以避免外界對制度正當性的質疑。問題不在執行是否公正，而在制度安排是否合理。

五、功能現實：選政與選務難以切割

此外，將選政與選務視為可以清楚切割的兩種專業，本身亦存在限制。正如前主委劉義周在立法院審查過程中所言：

「有關選政和選務，我們沒有辦法從中切割，只能夠劃分那是你的選政、那是我的選務，其中並沒有劃分標準。」 （相關報導： 夏一新觀點：從李進勇到游盈隆─中選會的中立與信任考驗 ｜ 更多文章 ）

這段發言點出了制度設計的核心困境。以不在籍投票、公投與大選是否合併舉行等議題為例，既涉及制度設計，也直接影響執行安排，很難單純歸類為政策或技術問題。當制度與執行密切交織時，若由不同機關分別負責，勢必造成決策與實務之間的落差，使制度調整缺乏整體性與一致性。只好形成「你認為是選政、我認為是選務」的各說各話荒謬現象。

六、立法歷程：合一原為制度方向

回顧立法歷程，可以更清楚理解制度原初的設計方向。在2009年3月16日第7屆第3會期司法及法制、內政兩委員會聯席會議以及其後2009年5月22日院會審議過程中，均曾出現明確主張，認為較為理想的制度應由中選會統籌選政與選務。

其中，民進黨團的立場尤為鮮明，明確指出應推動選政選務合一，使選舉機關能夠擺脫行政體系影響，維持其獨立性與公正性，並避免政治權力透過制度設計介入選舉過程。相關發言亦強調，現行由行政機關掌握選舉政策，再由中選會執行的安排，與多數民主國家的制度設計並不相符。

這些討論顯示，選政選務合一並非當前才提出的構想，而是早在制度形成之初，即被視為應追求的改革方向。現行分立架構，反而更接近歷史折衷，而非制度終局。

七、常見疑慮：地方支援並非分立理由

至於常被提出的另一項疑慮，即選務高度依賴地方民政與戶政體系的支援，因此不宜將選政統一於中選會，從制度層面來看亦難成立。

政府運作本來即建立在跨機關協力之上。選舉期間動員教育、警政及各級行政人員支援投開票工作，本屬常態性的國家任務分工。這些協力並不取決於哪一機關掌握政策權限，而是基於整體行政體系的運作邏輯。因此，地方支援的存在，並不足以構成維持分立的理由。難道內政部沒有「選政權」，內政部以後就不支援選務工作？

八、結論：從制度矛盾走向制度一致

綜合而言，當前關於「選政選務合一」的討論，若僅停留在行政效率或執行負擔層面，將無法觸及制度問題的核心。真正需要面對的，是現行制度中權限重疊、名實不符，以及選舉制度是否應由行政權主導的根本疑問。

在此脈絡下，重新檢視選政與選務的關係，並思考是否由獨立機關統籌，並非冒進之舉，而是回應現在制度內在矛盾的必要調整。

一個成熟的民主制度，關鍵不在於避免爭議，而在於其制度設計是否清楚、權責是否一致。當現行體制同時存在權限重疊與實務偏移時，適度調整其結構，使制度回歸一致性與正當性，才應是更值得正視的改革方向。

從不在籍投票、公投制度設計，到各類選舉資格與程序爭議，皆反覆顯示制度與執行之間不應再維持割裂狀態。選政與選務的整合，不只是制度選項之一，而是讓選舉制度回歸憲政正軌的必要一步。 （相關報導： 夏一新觀點：從李進勇到游盈隆─中選會的中立與信任考驗 ｜ 更多文章 ）

＊作者為立法院資深工頭。