短暫擔任公職再重回私人公司,薪水翻倍?公務員的產值與工作權

2016-01-15 14:30

? 人氣

該如何將有能力的高階主管留在公職?(圖/Vodafone Medien@flickr)

該如何將有能力的高階主管留在公職?(圖/Vodafone Medien@flickr)

政府部門中的高級主管裡面,有些人本來就在私人公司任職,他們短暫擔任公職,等到加入或重回私人公司後,薪水都翻了好幾倍。儘管有規定政府員工離職後一年內不能對其原任部門進行遊說工作,但是這一道禁令卻漏洞百出......貝克和波斯納,一位是諾貝爾經濟學家,一位是聯邦法官,他們在《說真相的勇氣》中提出看待公共事務的角度,解析美國的現象,也提出許多值得台灣借鏡的觀點:

──波斯納的觀點:「旋轉門」的經濟學

艾瑞克.立頓(Eric Lipton)於六月十八、九兩日的《紐約時報》上發表文章討論「旋轉門」的現象,而且特別針對國土安全部討論這件事。根據立頓所言,儘管該部只有三年半的歷史,部裡已經有三分之二的高級主管辭官到私人公司就職,而且大部分的公司都是與該部有約在身,或者想要從它一年的四百億預算中分一杯羹的。這些高級主管裡面有些人本來就在私人公司任職,到該部短暫擔任公職,等到他們加入或重回私人公司後,薪水都翻了好幾倍。儘管政府員工離職後一年內不能對其原任部門進行遊說工作,但是這一道禁令到了國土安全部這個單位後顯得漏洞百出,因為離職員工只要一開始不要跟他們原來服務的單位聯絡即可,還是可以對該部其他單位展開遊說工作。這個部門是原來二十二個獨立的政府單位拼湊而成,它們的職責都有互相重疊之處,而且這些單位又各有許多分支部門。

所謂的「旋轉門」應該被堵起來,還是應把它的轉速放慢嗎?有兩個考量因素足以讓我們支持「旋轉門」的現象。首先,曾在公家單位供職者對於政府的需求與程序的了解足以提供有用的資訊,這樣的資訊可以讓政府的承包商與發包政府機構之間配合得更好。其次,因為一段公職生涯後就可以到有利可圖的私人公司,政府不需花費太多成本就可以招募到有能力的員工。因此政府員工可獲得之報酬不只是他們的薪水,還包括他們因為公職而增強的私人部門牟利能力。

但是上述幾點的說服力只適用於那些大半生都捧著公家飯碗的人──也就是那些多年擔任公職,至少一開始從基層職務開始幹起的人。他們在任公職期間累積知識,而領的政府員工薪水也顯得沒那麼微薄,因為他們最後到私人公司去任職的前景是非常看好的。但是這總有些缺點:許多能力最強與經驗最豐富的政府員工都在一般退休的年紀之前很多年就離職,至於那些能力最差的,則是待到屆退之齡或甚至更久,因為政府要開除員工是很困難的。

這種情況也可能會發生人力青黃不接的危機,這點我們在九一一事件的恐怖攻擊後看得非常清楚,政府就是從那時候開始大量流失安全人員人力的。當時的恐怖攻擊活動造成民間對於安全人力的需求大增,結果中情局、聯邦調查局與其他國安單位的資深安全官員受到大幅增加的薪水吸引而突然大量離職。翻了好幾倍的薪水對於這些官員來講可以說是意外之財,因為他們連想都沒想過。然而,就長期而言,這些意外之財會變成一種預期心理,也就是說那些能力較強的人會提早看見民間部門的較好就業機會,這促使政府的國安單位可以把這些人納為己用。換言之,因為恐怖攻擊的問題持續存在著,與九一一事件之前相較,為政府的國安單位工作已經變得可多創造出一項人力資本。然而,在此同時,政府的國安機構也出現了員工流動率升高的現象,各單位的幹員品質也開始下降,因為資深的幹員都離職前往民間部門任職,取而代之的都是經驗不足的年輕幹員。隨著人員流動的速率變快,人員品質的問題也會越形惡化。

立頓在文中提到,國土安全部官員大量離職轉往民間部門任職,但這個問題是一個獨特的現象。其中許多人都是湯姆.里奇(Tom Ridge)在擔任總統國土安全顧問期間的手下,國土安全部於二○○三年三月成立後,他成為首任部長,他們也跟著他走馬上任。這些人大多沒有過長期或相關的公職經驗。此外,該部門的管理從成立後就是一團亂,主要的缺陷是該部門的設計與結構大有問題,而且又倉促成軍。在這種種條件限制之下,的確也沒有人認為它是個管理完善的機構。然而,那些聘用該部離職官員的企業也不在乎,反正他們之所以會獲得任用並不是因為身懷管理專才。那些企業打的主意是,他們可以幫忙公司成為國土安全部的承包商。

當然,國土安全部的確需要承包商,而且這些離職官員也非常清楚公司要怎樣才能把自己成功地推銷給該部。否則這些企業為何要高薪聘請離職官員?但是,這些官員是否真的了解該部的需求?這又是另一個問題了。其中許多人在各單位都只是「過過水」而已,從來沒有成為真正的安全專家。我們有理由懷疑他們裡面有許多人能成為國土安全部高官,全都是拜他們在政壇的人脈之賜,而這些人脈也許可以幫新東家搞定承包契約──儘管他們的新東家並不是政府的最佳選擇。所以前述「旋轉門」現象為何對公眾有利的第一個理由並不是用於高級官員身上。第二個理由也是如此。要一個人放棄他在民間部門的工作,轉服公職一段時間,其目標在於回到民間部門後能獲得較高層職務,這實在沒有道理──因為,如果他繼續待在民間部門,按照一般的升遷與職務調動狀況,還是有可能獲得層級相同的職務。

此外,還有一個經濟學家們所謂的「最後一期問題」(“last period” problem)[1],而且此問題在那些只是「過過水」的身上比在長期服公職的人身上還要嚴重。如果有個人的工作處於「最後一期」的狀態(或者是有一家公司處於快要倒閉的狀態),此刻其行為就不會因為自利原則而有所顧忌,因為他已經不怕雇主會把他開除了(或者說一家公司已經不怕顧客會背棄它了)。任何政府官員如果決定轉換跑道到私人公司去,他所做的決定就可能是要討未來東家的歡心;在那些只是「過過水」的人身上還有另一個問題是,他們待在公職上的這整段時間都是所謂的「最後一期」,因為他們知道自己很快就會回到民間部門去。所以當他們捧著公家飯碗時,心裡想的無非是怎樣讓自己回到民間部門時能夠有更高身價,所以做決策時難免受到影響。

要怎樣才能改善「旋轉門」的問題?其中一個可能性是改變人事結構,讓公職人員拿的薪水更高,同樣重要的是,讓他們有機會成為更高層級的政府官員。在英國,公職人員的最高職等有機會可以達到僅次於部會大臣的位子,也就是當上常任次卿(permanent under-secretary)。如果有這個機會,就可以誘使那些能力最強的公僕把整個(或至少一段很長的)職業生涯都留給公職。在我們的政府體系裡面,有許多次級官員的職務(例如部會的次長,或者甚至助理次長)都是任命公職體系以外的人來擔任。他們有許多人都只是來「過過水」的;而且,因為升遷機會減少,公職一途對於那些能力較強也較有野心的人來講,就失去了它本來可能具有的吸引力。

一個最主要的例外就是軍職人員,實際上他們也都算是公職體系的成員,但不同的是他們可以被拔擢到非常高的職位,因為軍方沒有「初任」的用人方式。[2]中情局與聯邦調查局是另外兩個例外,因為兩個單位的高級官員裡面通常只有局長本身是由外人來擔任。

當然,強化公職體系是需要花費成本的──其中一個成本是,如果讓能力較強的人待在民間部門裡,其產值可能會高過他在公職體系裡的表現。但目前美國政府所遭遇的處境是如此艱難,所以我們必須採取一些措施來改善政府效能,而改革公職體制可能是這些措施之一。

──貝克的觀點:高層公職人員的流動率問題

在聯邦政府中,部長與其他低層公務員的辭職率遠遠不如民間部門裡與他們同等級的人員,但是高級政府官員的辭職率卻遠高於民間的高級主管。這個差異該如何予以解釋?還有,這現象是好是壞?

第一個問題比較容易回答:辭職率之所以有高低之別,原因在聯邦政府員工的待遇依其職別高低與民間部門的同等級員工相較,基層員工的待遇算是較好的,高層員工的待遇卻比較差。與民間部門的基層員工相較,聯邦政府基層員工的收入並未較高,但是如果把公職的其他所有特色都納入考慮,他們的經濟條件算是相當好的。基層公務人員的工作保障非常高,因為在一段非常短的試用期過後,政府就不能開除他們了,除非發生了最嚴重的行為不當問題,例如常常曠職,發表具有種族或性別歧視的言論等等。此外,他們有很多一般假期與年假,還有優厚的退休金與醫療津貼,而且通常工作壓力也不大。這些聯邦政府員工能享受到的特色非常具有吸引力,因此基層的公職往往能吸引許多求職者,能否獲選要靠考試和其他方式來決定。

相較之下,與民間的高級主管相較,高層聯邦官員(包括波斯納討論的那些國土安全部高級主管)的薪水遠遠少於他們。為了要吸引和留住高品質的員工,聯邦政府必須提出多方面的優點來補償,例如讓他們位高權重,擁有很好的工作環境等等。可能就是基於這個理由,儘管聯邦法官改行當律師就可以賺更多錢(即使像波斯納法官這種活動力並不特別強的人也不例外),但流動率卻還是很小。

對於許多高層聯邦官員而言,公職只是一個能夠讓他們獲得有趣經驗的短暫工作,例如他們可以對更多政策問題有所了解。但是過了不久之後,民間部門的那一份更優渥報酬實在是太過誘人了(當然,也許他們本來知道自己不會久居公職),所以許多官員只待了幾年(時間甚至更短)就離開了聯邦政府。

如果大幅提高聯邦官員的報酬,也許會減少他們的流動率,這樣一來他們的收入會比較接近他們投入民間部門後可能取得的報酬。至於在聯邦法官的部分,就算其收入還是遠遠低於民間部門的水準(不過目前已經沒有差那麼多了),流動率可能還是會很低。因為一部分很有才華的人喜歡研究非常重要的公眾議題,基於這個或其他理由,終身職的保障可能會頗具吸引力。

眾議員目前的年薪是十六萬五千兩百美元(眾議院與參議院的領袖所領薪水比此數字稍多)[3],還有優渥的退休與醫療津貼。這個數字已經遠遠超過大部分的民間部門員工,而且想要搶著當國會議員的絕對不乏其人。就國土安全部或其他機構的高層官員而言,即使必須要有高薪的誘因才能降低他們投入民間部門的意願,但是根據現有規定,他們所領薪資不能超過國會議員。如果要提高這些公僕的薪資水準,就必須改變現有規定,這在政治上並非容易的事。

但是,就我們的討論而言,如果有可能減低國土安全部與其他單位高層官員的流動率,大家真的希望這麼做嗎?我相信,有經驗的人力對於民間部門而言顯然非常寶貴,而聯邦政府如果能擁有更多有經驗的官員,也同樣非常有價值。如果能在同一家私人公司有多年經驗,這種高層主管的流動率是相當低的(顯然遠低於聯邦政府官員的流動率),因為這些公司往往重視經驗的價值。多年的主管往往累積了許多關於公司的有用知識,而且之前待的幾家公司也讓他們有了很多實務經驗──經濟學家稱之為「以特定公司為主的人力資本」(firm-specific capital)。我不認為聯邦政府有什麼理由不應該看重這種知識。如波斯納所指出的,英國和其他國家設法留任優質的高層官員,讓其職業生涯的大多數時間都可以為政府服務,而且的確也辦到了。

還有一個層面是我們不樂見高層聯邦官員的流動率過高,但是從民間部門的觀點來看卻完全不同的。在聯邦政府支用龐大資源的過程中,私人公司莫不以其「競租」行為(rent-seeking)來試圖取得政府的特別待遇與補助。如果能聘用離職聯邦政府官員來擔任高層主管,當私人公司與其競爭者同樣在進行「競租」行為時,就能站在比較有利的位置上。特別是,如果所有競爭者都禮聘了國土安全部的離職官員,那麼只是增強了他們在「競租」能力,對於社會價值而言並無助益。在民間部門獲益的同時,失去許多高層主管卻削弱了這個政府部門的能力。

所以我主張,對於那些流動率非常高的政府部門,應該用較高的薪水來留任它們的高層主管。然而,如果不幫他們大幅加薪,也不應該祭出更嚴格規定,禁止離職聯邦官員受聘於原任單位的服務或產品供應商,因為我懷疑這種做法對政府是否真的有所幫助。這種規定的風險是,高層的聯邦政府職務會因此少掉一個非常吸引人的地方。低薪,再加上有了這種規定,這樣一來聯邦政府的單位要吸引有能力與誠信的高層主管就難上加難了。

[1]這問題是在賽局理論(game theory)裡面的概念;例如,只能做兩任的民選官員在第二任的時候就會有最後一期的問題。
[2]也就是有較高職務出缺時,不會從軍職體系外面找人來補缺,而是由較低職級的人員升遷擔任。
[3]眾議院設有議長一職,由眾議員擔任;至於參議院議長則是由副總統兼任,副總統不在場時有一位臨時議長(由參議員選出)代理其職。

本文經授權轉載自大寫出版《說真相的勇氣:芝加哥經濟學人與大法官的反常識對話錄

關鍵字:
風傳媒歡迎各界分享發聲,來稿請寄至 opinion@storm.mg

本週最多人贊助文章

你可能也想看