辦奧運真的對觀光有幫助嗎?數據看真相:風光一時的國際賽事過後,只剩詛咒…

2016-08-10 14:50

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在過去30年來,主辦奧運和世界杯的花費已衝高到幾百億美元,相比之下,20億到50億美元的短期收益根本算不了什麼。為了合理化這麼巨大的花費,國際奧會發明了一個關於長期效益的新名詞-「遺產」(legacy)。「遺產」這個詞是在2000年雪梨奧運之後才出現的,其定義越來越無所不包,端看國際奧會在洛桑總部的公關部門怎麼說。國際足總也樂於採納這個說法。

以下謹列出國際奧會所聲稱的遺產效果:

1. 興建運動場館
2. 興建交通、通訊和能源等基礎設施
3. 興建住房
4. 刺激觀光產業
5. 增加貿易和投資
6. 增進政府管理效率,加強各部門間的協調
7. 增進國民精神和士氣
8. 提高教育水準
9. 增進公共衛生-提高運動參與,提高餐廳的衛生水準
10. 增加殘障設施
11. 促進環保
12. 促進文化保存
13. 降低犯罪率
14. 降低種族主義
15. 擴大社會參與

這份清單問題多多。第一,所有的好處都是長期才會發生的,主辦國要等上好幾年或好幾十年才能看得見。第二,由於就長期來說還會有許多變數會發生,我們很難斷定某項變化就是因為主辦比賽造成的。第三,這些好處有很多是無形而無法量化的。第四,政治人物都很會算計,聲稱辦比賽會有什麼好處基本上是不必負責的。如果看不到好處,政治人物永遠可以宣稱好處就要來了,只是現在還沒來而已。在短期間,你永遠可以聲稱長期會有好處;而在長期間,你還是可以聲稱更長期會有好處。而到了那時候,那些拿公家資源來辦比賽的政客可能早就下台了。

現在來看看對遺產效益的各項研究結果。

長期效益

觀光業

我們在上一章探討了主辦比賽的短期效益,也就是在比賽的前幾年和比賽期間的觀光產業變化。現在我們要探討是否有什麼「品牌效應」能讓旅客人數在比賽之後繼續成長。

最常見的說法是,主辦比賽會產生巨大的廣告效應,是讓主辦國打出品牌的絕佳機會。世界杯和奧運都有幾十億觀眾透過電視和網路在收看,是打出觀光品牌和促進貿易投資的天賜良機。

賈克。羅吉(2001到2013年的奧會主席)如此盛讚2004雅典奧運的電視轉播:「雅典奧運打破全球收視紀錄,有超過40億人收看…..打破雪梨奧運36億人的紀錄」。歐洲旅遊業協會(ETOA)則反駁說,「地球上大約有6億人口,其中有16億人缺電。另外有3億人也許有電,但他們都還不到5歲」。這樣一來,地球上可以看到雅典奧運的就只有46億人。而如果羅吉所說為真,那這些人就有86%都真的看了奧運。羅吉的數字只代表「有可能」看奧運的人,而不是真的「有」看奧運的人。

不過,雖然國際奧會和國際足總喜歡誇大全球觀眾人數,但觀眾的確很多。真正的問題不是觀眾到底有5億還是40億,而是觀眾到底關注的是主辦國的觀光美景,還是比賽的結果。要讓有經濟能力去觀光或投資的人青睞,你就要給人好印象。比方說,墨西哥在辦完1968年夏季奧運後,真的有讓人印象比較好嗎?要記得墨西哥軍方在奧運之前才剛屠殺了200多個學生,奧運期間又發生美國黑人運動員抗議事件,而電視台在轉播期間又不斷播出嚴重空氣污染的畫面。同樣的問題也適用於1972年的慕尼黑、1976年的蒙特利爾、1980年的莫斯科、1996年的亞特蘭大、2004年的雅典、2008年的北京、2014年的索契或2014年的巴西。

學者瑞其(J. R. Brent Ritche)和史密斯(Brian H. Smith) 在1991年針對1988年卡加利冬奧的研究指出,大部份人對卡加利的印象就是很冷而已。兩人也發現,雖然很多人都知道1988年冬奧的主辦城市是卡加利,但一年之後就幾乎沒人記得了。兩人的結論是,主辦城市「給人的印象在短時間內就會急速消失」。

不管主辦國或主辦城市有多吸引人,主辦比賽本身就有不確定性和風險:天氣也許不好、群眾抗議事件可能層出不窮、恐怖攻擊可能會發生、交通混亂可能會引發民怨。對於普遍貧窮、污染嚴重、氣候多變、政治專制、貪污腐化及基礎建設落後的國家來說,風險真的非常大。

「歐洲觀光協會」(ETOA)做過幾份關於奧運對觀光業影響的研究,結論都是悲觀的。歐洲觀光協會認為,奧運和世界杯的觀眾是為了看比賽而來的,並不是為了觀光。例如,2012年倫敦奧運時,運動迷雖然到了倫敦,卻沒有去看戲聽歌劇、去現代美術館、大英博物館、白金漢宮或海德公園。他們只是到東倫敦去看比賽。等他們回國之後,他們可能會向親朋好友描述比賽有多精彩,但比賽只是暫時的,沒有人會因為2012年的精彩比賽而在2015年回到倫敦觀光。來看奧運的人未必會提到倫敦有什麼好玩的,但他們很可能會提到旅館和餐廳有多貴,交通有多壞。

歐洲觀光協會認為觀光業最好的廣告方法就是口碑,而口碑在超大型賽會時起不了作用。當運動迷取代了會去傳頌某個國家有多好玩的傳統觀光客時,對觀光業反而會有負面影響。歐洲觀光協會在2010年的報告中說:

從漢城奧運開始,所有主辦城都有後奧運時期的萎縮現象。正如我們在2006年指出的,奧運會改變觀光客的成份。奧運觀光客和一般觀光客的行為模式不同。他們不會去看風景,不會去劇院,也不會到海灘遊玩。他們就是來看比賽的。

這對其後的觀光需求會有致命的影響。口碑是讓人有意願來觀光的最主要原因。一旦觀光客不敢來了,這種動力就失去了,觀光行銷也就窒息了。這種損失遠大於你有多少電視觀眾,他們的人數和觀光潛力都被過份誇大了。

一般觀光客和運動觀光客的區別,在奧運要比世界杯來得顯著。世界杯的比賽天數是奧運的兩倍,運動觀光客比較有時間真的去觀光。所以巴西觀光部會說去看基督像和糖麵包山的遊客增加很多。

要估算世界杯和奧運對觀光業的長期影響是很困難的。你必須同時分析之前的觀光業發展趨勢、區域和全球經濟的成長、交通運輸和旅館的價格變化、以及其他國內投資等等因素。在某些案例中,例如1992年的巴賽隆納,觀光業確實有成長,但也有其他因素在幫忙。某些案例根本看不出影響,某些案例則是有負面影響。

我們以2000年雪梨奧運對觀光業的影響為例。有一份調查詳實的澳洲觀光產業報告指出為什麼美國人並不把澳洲當作觀光和投資的新目標:

雖然雪梨奧運是全球盛事,但美國對奧運和澳洲的報導都只是在強化澳洲是一個遙遠而人民很友善的國度這種美國人既有的印象。既然所有關於2000年雪梨奧運的報導都只是在重覆這種印象,那麼很自然的,美國人對澳洲的看法不管在奧運之前或之後都沒什麼不同。

在《雪梨奧運:七年回顧》這份研究中,莫納許大學政策研究中心的季謝克(James Giesecke)及麥登(John Madden)下結論說:「從可量化的經濟變數來,雪梨奧運對新南威爾斯和整個澳洲都是負面的」。

雪梨為了預期會來到的觀光客擴張了30%的旅館房間數。但到了2004年,有10家主要的旅館倒閉。澳洲觀光出口協會的大衛。馬茲德里坦率的說:

2000年結束後,雪梨奧運對澳洲的觀光業並沒有什麼長期正面的影響……原來預期在奧運會後四年內會產生重大助益,但實際上並沒有。奧運會一結束,前來的遊客立刻減少。澳洲進入連續3年的負成長期。

雪梨的國際觀光客從2000年的260萬降到2001年的240萬,再降到2003年的230萬。雖然有人把原因歸咎於國際政經情勢的轉變,但紐西蘭在同時期的外國觀光客卻大增,從2000年到2003年增加了17%。

學者泰格蘭(Jon Teigland)在1996年研究了1994年的挪威利勒哈默爾冬奧、1988年的加拿大卡加利冬奧和1992年的法國艾伯特維爾冬奧。他發現一旦3年新鮮期過去,對觀光業就的長期效應就幾乎不存在。1976年的澳洲英斯布魯克冬奧也是一樣。

即使在最佳狀況下,奧運和世界杯能促進觀光業的時間也只有幾年。關於觀光業在奧運之後的發展,泰格蘭以利勒哈默爾冬奧的經驗下結論說:

在挪威主辦城市當地,觀光業的發展在許多方面都低於民闁投資者和政府單位的預期。預期過高的結果之一,就是旅館房間數供過於求。結果之二就是主辦城市發生財政問題,從1997年開始,其政府預算已縮減了12~15%。該城市最近更以象徵性的1美元價格把一個主要場館標售出去,這更突顯出現實與期望的巨大落差。

2004雅典奧運是一個比較正面但也比較複雜的例子。首先,雅典在擴張旅館房間數上採取比較謹慎的態度。旅館房間數只增加了8%,遠低於雪梨的3分之1。其次,雅典奧運的大部份經費用在更新機場、道路和公共運輸系統。雖然觀光客在2004年減少了6%,但基礎設施的更新,再加上雅典本來就有很好的觀光口碑,這使得觀光客在2005年和2006年持續增長。雖然在2006年之後有所衰退,但這主要是因為國內外經濟不振。但值得注意的是,在2004到2006年這段期間,希臘的觀光業成長落後於土耳其和克羅埃希亞。

看來很清楚,觀光業在奧運和世界杯之後的狀況在每個國家都不一樣,要看各國之前的觀光業發展狀況和經濟條件為何。沒有任何證據顯示光是全球媒體曝光就能讓主辦國的觀光業一飛衝天。每一個想辦奧運和世界杯的國家都應該捫心自問,如果你有100億到200億美元的經費可以用來提振觀光業,要怎麼運用才最有效率?

貿易和投資

如果主辦奧運和世界杯真有那麼大的廣告效果,那除了會吸引觀光客之外,應該也能吸引到生意人,所以熱心鼓吹的人都會宣傳說國際貿易和投資也會增加。但除了學者羅斯(Andrew K. Rose)和史畢格(Mark Spiegel)在2011年的研究之外,沒有任何學術研究證明過這種說法。這兩位學者發現奧運主辦國的出口確實有大幅增加,但他們認為這不是因為辦比賽,而是因為要爭取辦比賽。也就是,只要你有爭取,不管你最後有沒有爭取到主辦權,這種效應都是一樣的。羅斯和史畢格認為,這種效應之所以會發生,是因為每個爭辦國都宣誓要開放對外貿易和增加競爭力。

但學者曼寧(Wolfgang Maennig)和瑞契爾(Felix Richter)則批評羅斯和史畢格所選擇的案例不具代表性:

我們對羅斯和史畢格的質疑是,美國、日本、德國、加拿大、義大利、西班牙和澳洲等幾個世紀以來都是主要出口國家,而他們居然拿來和其他國家做比較。這種結構完全不同因而無法類比的比較方法是一種取様的偏差。

曼寧和瑞契爾修正了這種偏差,改以結構相似的國家做比較,他們發現這種正面的宣誓效果並不存在。所以我們沒有任何證據證明對貿易和投資有什麼好處。

質的好處

據說主辦奧運會有各方面的質的好處:改善政府管理效率和企業文化、提振國民士氣、減少犯罪、提高房地產價格、增進運動人口、促進環保等等。但同樣的,這些都亳無證據。雖然確實有某些主辦國在這些方面有所改進,但這些改進不論有沒有辦奧運都可能發生。有些改進可能未必是好事。房地產價格提高對房東是好事,對既有的房客和本來想要搬過去的個人和公司卻未必是好事。對於付不起房租而被趕出來的房客更是壞事一件。

還有一些好處根本不是好處。根據2012年一份研究,運動比賽和職業球隊對地方犯罪率沒什麼影響,但主辦奧運卻會造成犯罪率上升10%。

儘管國際奧會說得天花亂墜,對窮國環境的影響其實有好有壞。在1992年阿爾貝維爾冬奧之後,國際奧會在里約地球高峰會上宣佈了一個永續奧會的「21點方案」。在1994年國際奧林匹克大會上,國際奧會強調環境保護是「奧林匹克精神的基本內涵」。1995年又修改國際奧會章程第二條,強調「奧運必須在對環保有利的環境中舉行」。

要真的對環保有貢獻是很困難的,2010南非世界杯就是個例子。南非確實改善了廢水處理,也對能源作更有效的利用,但大興土木也帶來大量污染,國際航班也帶來大量的碳排放(2010世界杯的碳排放量有80%來自飛機)。雖然飛機飛到任何地方都有碳排放,但對一個位於南半球距離世界人口中心幾千公里遠的國家來說,碳排放一定大增。

在2014年的巴西,政府吹噓在好幾個城市完成了公車捷運化。這個系統有許多條快捷巴士路線,但都只有從機場連接到世界杯的場館,對於改善里約、聖保羅等城市的市內交通並沒有幫助。里約的主要快捷路線是從機場到高檔的提朱卡郊區(主要的奧運場館都在這),中間穿過十幾個低收入區。從永續發展的角度,巴西是一個沒有鐵路運輸的國家,需要的是輕軌捷運系統。投入世界杯和奧運的幾10億美元本來應該拿來改善大眾運輸,結果卻投入到大量使用石化燃料的BRT。

巴西政府還計畫在低窪且環境脆弱的提朱卡郊區蓋高爾夫球場。自1900年之後,高爾夫球將在2016年首度重返奧運。而在巴西,高爾夫完全是有錢人的運動。里約的兩個高爾夫球場都不對公眾開放。巴西不去保存海岸線的自然美景,反而要為奧運幫有錢人蓋第3個高爾夫球場。大型賽會和城市規畫專家,里約聯邦富明尼斯大學的克里斯多福.加夫尼批評,「政府徵收了提朱卡僅存的保留區,交給私人開發商去做娛樂和房地產」。2014年9月,里約法院要求主辦單位變更高爾夫球開發計畫。法官以破壞生態為由,要求高爾夫球場要往北移,不得蓋在潟湖。如果真的改變位置,計畫中的高級住宅區就要泡湯了。

有趣的是,國際奧會把促進環保當成重大目標(雖然沒有任何客觀標準),國際足總的態度則寛鬆許多。國際足總的目標只是「減少負面效應」,其實就是承認主辦世界杯一定會對環境造成影響。

巴西的通訊稍有改善,這是因為政府把各個危機處理部門加以整合,在球場內外加裝設備(雖然12個世界杯球場大部份都沒有無線系統)。但就整個巴西來說,通訊科技的應用依然相當有限。

巴西還把反對種族歧視當成主辦世界杯的目標之一,但這對馬拉卡納的原住民部落來說相當諷刺。他們被強迫遷離里約馬拉卡納球場旁的土地。一位負責迫遷的政府官員說,「印地安人就應該住在森林裏,所以我們才會保留亞馬遜」。

不管主辦奧運和世界杯有什麼好處,我們都要拿來和成本及機會成本作比較。主辦國一定會留下一些基礎建設的東西,熱心鼓吹的人也一定會拿這些東西做理由。問題不在於有沒有這些東西。問題在於:為什麼不主辦奧運就沒有這些投資?為什麼要花幾百億美元辦奧運才能有幾億美元拿來做基礎建設?

長期成本

一些只在比賽期間使用17到34天的特殊設施,在賽會結束後一定會用不到。這些用不到的設施還是要花錢維護。維護費用、原來的貸款利息以及土地的機會成本就是長期成本。這些用不到的設施通常被戲稱為「白色大象」,每次大型賽會結束後就會出現一堆。

白色大象

2008北京奧運的主場館鳥巢,興建費用是4億6千萬美元。它可容納9萬名觀眾,有140個高級包廂。原來的打算是讓北京國安足球隊進駐,但該隊打消了念頭,原因是觀眾通常只有1萬人,只有鳥巢容量的9分之1。鳥巢現在每年要花1千萬美元維護,只有偶爾使用,大部份是給遊客參觀。根據CBS在2014年2月的報導,「在2008奧運熱結束後,很少有遊客願意花8美元進場參觀,鳥巢現在只能拼命多拉一些活動塞時間」。CBS接著說,「其他設施更是完全被人遺忘。市郊一座造價5千5百萬美元的滑船場完全沒在使用,願意買票進場的遊客少之又少。另一座腳踏車賽場雜草叢生,沙灘排球場則完全封閉不開放」。

雖然鳥巢是最有名的白色大象,雅典奧運製造的大象卻更多。2014年5月,道格.桑德斯在多倫多《環球郵報》寫到他對2004雅典奧運之後的印象:

如果你像我一樣在雅典市郊的田野和山丘漫遊,你會看到一堆很不一樣的希臘遺跡。一座倒塌的排球館裏面住著許多遊民。一座有兩萬名觀眾容量的壘球場被樹木掩蓋。在一個雜草叢生的山丘上有一座看似廢棄的圓型劇場,結果竟然是獨木舟比賽的場地。它們全都是2004雅典奧運時蓋的。

一位研究者說,「在為奧運興建的22座各類場館中,有21座被棄置不用,也找不到買家接手。等到北京奧運4年後開幕時,雅典為了維護這些奧運鬼城已經花了7億8千4百萬美元」。在雅典奧運村的2300間公寓中,有一半直到2011年還沒有人住。村內大部份店面都已關門大吉,原來要蓋的學校也沒有蓋。倫敦《電訊報》在2011年這樣報導:

雖然當初計畫遠大,現在的市政府已經沒有錢也沒有意願再去維護了。

「我們當時有非常好的構想,非常可行的計畫」,執政的泛希臘社會主黨(PASOK)國會議員阿列維拉斯這麼說。他是當時的文化部副部長。「當時的構想是這些設施在奧運之後都可以轉為民用,可以嘉惠雅典市民。奧運村是一個地區再造的大計畫」。

但他承認錯了。「我們承諾的基礎設施後來都沒做。這個計畫也不受尊重。基本上,它是一場災難。」

他認為這是因為政府更替和缺乏遠見。「我們不只是沒錢,政府也沒有決心要把該做的事做到」,阿列維拉斯先生說。

很多雅典民眾認為政府花太多錢辦奧運導致希臘的財政問題。因為反對紓困方案而被帕潘德羅的PASOK開除的國會議員沙科拉法表示,整個奧運花了270億歐元,遠超過原來預算的55億元。她強調官方到現在都沒交代到底真正花了多少錢。

「這是一個大浪費,掐住了人民的咽喉。我們只留下一堆根本沒錢去維護的設施。但有很多企業家和開發商卻很快發了大財」,沙科拉法女士說。

其他主辦城市的奧運設施也很難維持。在日本長野,1998年冬季奧運留下了5個主場館,但對一個人口不到40萬的小城市來說,要維護實在太花錢了。長野的奧運主場館被改成棒球場,但長野沒有任何一支職棒隊。亞特蘭大的奧運主場館在1997年改成亞大特蘭勇士隊的主場,但勇士隊在2013年又宣佈要轉到城北的郊區去。巴賽隆納奧運的主場館自1992年以來就沒人承租。

2002年韓國和日本合辦世界杯所蓋的20座主場館中,大部份都沒有在使用。溫哥華的奧運選手村因為開發商付不出貸款而被市府接管。直到2014年初,村裏大部份單位都還賣不出去,市政府將因為這個開發案損失3億美元。

據南非足球總會估計,南非世界杯每場比賽平均只有7500名觀眾。開普敦的主場館本來要蓋在藍領階層的阿思隆區,目的是要大規模改善當地的基礎建設。但在國際足總的堅持下,新場館花大錢改蓋在綠角這個靠海的有錢白人區。茱莉葉.馬庫爾在《紐約時報》這樣報導開普敦主場館:

去年秋天,我花了4美元去參觀為了2010世界杯蓋的開普敦主場館,這個場館現在已成為巨大的鬼城。每週也許只有100人買票來看這個產生世界冠軍的廢墟。這裏現在可以花錢租下來辦婚禮或其他活動,正如我看到的小型時尚秀。

用來辦世界杯派對的包廂滿覆塵埃。最先進的更衣室(每一間有個小保險箱,還有清洗鞋底的水槽)無人使用。貴賓室的天花板上有幾千個灯泡在閃鑠。

在2010世界杯的10座球場中,有5座是新蓋的,5座是重新整修的。其中一座新球場蓋在波羅克旺,位於現有的彼得堡球場東邊。本來只要把彼得堡球場做整修就可以用了,但國際足總不滿意,於是最後決定蓋一座新的彼得莫卡巴球場。莫卡巴球場可容納41733名觀眾,但很少有職業足球隊或橄欖球隊使用。另一座新的旁貝拉球場蓋在內爾斯布魯特,可容納40929名觀眾。

這座球場在興建期間共發生5波大罷工。在最後一波罷工之後,所有工人都被解雇,由下包商來完工。貪腐事件層出不窮,其中還涉及3件謀殺案,許多人都受到死亡威脅。旁貝拉球也很少使用,它和莫卡巴球場一樣都面臨拆除以節省維護經費的命運。開普敦的綠角球場每年維護費高達620萬美元。曼德拉海灣球場每年維護費更達到870萬美元,到現在還在找不到承租者。

國際足總編了一本420頁的手冊來介紹這些球場,宣稱這些球場「對社區提供了各方面的好處」,提昇了社區的榮耀感。但太多例子顯示這是不切實際的幻想。國際足總的高官不是刻意無知,就是不想讓事實妨礙他們的公關宣傳。這本手冊沒有提到長期成本要如何打平,也沒有告訴我們要如何避免製造出「白色大象」。

如果連足球場都找不到球隊長期進駐,那平常更少用到的室內自行車賽場、划船賽場、海灘排球場、競速溜冰場、雪橇跑道等,就更難找到人接手了。沒人使用的、閒置的、拆除的場館有一大串,在第5章和第6章還會更仔細的談到。

長期債務和機會成本

瘋狂的派對一定會留下一大堆醉漢,奧運和世界杯也一定會留下一大堆債務。政府借錢熱熱閙閙辦比賽,留下的就是要還上10年、20年甚至30年的債務。

《紐約時報》這樣評論溫哥華冬奧留下的龐大債務:

奧運給這個58萬人口的城市所留下的,就是將近10億美元的選手村開發貸款。因為這筆債,溫哥華和英屬哥倫比亞省的教育、醫療和文化預算都已開始減少。

巴西的經濟發展急需的是輕軌、地鐵、城際鐵路運輸、公路、橋樑、港口和機場,但巴西政府投注在基礎建設上只有GDP的1.5%,而全球平均是3.8%。巴西落後的基礎建設使企業在國際上難有競爭力。例如,巴西種黃豆的農民要把產品運到港口,光是運費就得花掉產品價格的4分之1,而美國愛荷華州的農民卻只要花9美分。

幾百億美元的債務無法用來投資基礎建設,無法用在醫療、教育和環保。要償債,不是要削減公共支出,就是要加稅。從經濟學來說,這種債務唯一的正當理由是對主辦國的長期發展有正面作用。辦派對很歡樂,但促進就業和經濟發展卻是一件更為複雜的事情。

本文經授權轉載自八旗文化《奧運的詛咒:奧運、世足等全球運動賽會如何危害主辦城市的觀光、經濟與長期發展?》

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