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新新聞》程建人親述催生《台灣關係法》艱辛,從只有三條草案開始……

2019-02-26 15:32

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程建人回憶美對我斷交談判時,原先的好友只能各為其國利益交鋒。( 新新聞資料照)

程建人回憶美對我斷交談判時,原先的好友只能各為其國利益交鋒。( 新新聞資料照)

有「非洲先生」之稱的已故前駐南非大使楊西崑,一生為中華民國外交奮鬥。外交部7日起在外交及國際事務學院1樓大廳舉辦「外交先鋒:楊西崑大使紀念展」,9日上午10時30分舉行開幕式。前外交部長程建人外交生涯四十年,駐美三次,時間長達二十年。駐美期間令他最震撼、感觸最深的是碰上美國與我斷交的歷史時刻,當時他還只是中華民國駐美大使館的一等秘書,卻能親歷其境見證歷史,還參與斷交過渡及台美關係後續談判的相關艱鉅工作。

卡特加速承認北京的進程

「現在回想起來,真是不堪回首。」程建人說,美國有意改變對兩岸的關係其實早有跡象。自一九七一年七月十五日,美國總統尼克森(Richard Nixon)宣布國家安全事務助理季辛吉(Henry Kissinger)已訪中國大陸,隔年他本人親訪大陸並簽署《上海公報》後,美國「聯中制俄」策略已定,與北京關係正常化、建立正式外交關係只是時間的問題。

隨後越戰、水門事件發生,尼克森下台,福特(Gerald Ford)繼任,以至卡特(Jimmy Carter)當選總統,使中美建交一再拖延。程建人說,自卡特上任後腳步加快,我駐美大使館、尤其是駐美大使沈劍虹感受最為直接。中華人民共和國在華府的聯絡辦事處主任柴澤民雖非正式大使,當時卻遠比我正式大使更受美國高層禮遇。

七七年夏天,美國國務卿范錫(Cyrus Vance)訪問中國。程建人說,范錫返美後曾約沈劍虹到國務院簡報訪問情形,「當時我陪同前往,我的認知當時美與北京建交談判尚無進展。」

程建人表示,七八年初,我駐美大使館情治單位及友我學者先後提供可靠訊息指出,卡特政府與中國建交已有定案;另一跡象是,美國國會參議院於七月五日通過《杜爾─史東修正案》(Stone-Dole. Act),要求美總統對共同防禦條約做任何修改時,應先與參議院磋商,以防政府逕自改變對我關係。但終仍未能防阻卡特與中華民國斷交的決定。

程建人於卡特宣布與我斷交前後,雖僅是大使館政治組的一等秘書,但沈劍虹與美方重要官員會晤,都要求程陪同前往。

多年老友為各自國家利益對壘

斷交後,沈劍虹赴國務院兩次,一次會晤助理國務卿郝爾布魯克(Richard Holbrooke),一次會晤代理國務卿(時為副國務卿)克里斯多福(Warren Christopher),程均陪同,他說:「雙方交談的氣氛凝重,至今難忘。」。

之後政府派外交部政次楊西崑做為總統特使,前往華府協助處理過渡安排,程建人依然陪同與美方重要官員晤談,並參與後來談判工作。台美雙方談判時的紀錄、報回國內的電報,幾乎全由程撰寫。有時忙到深夜,程趕送電報稿到楊西崑下榻處,再回大使館送交電務人員發送台北,已忙過午夜時分,才星夜返家休息。

這段歷史鏡頭雖已過四十年,程建人猶歷歷在目。他的印象中,沈劍虹與克里斯多福晤談辭行、雙橡園及機場送別沈劍虹夫婦,以及楊西崑深夜主持在雙橡園的降旗儀式,最令人感傷。

台美多年老友,坐上談判桌,卻得為執行政策各自為國家利益對壘。程建人說,楊西崑後續主持與美方的談判,大家都很有感觸。美方老友對我施壓,硬軟兼施,我方則為堅持立場動之以情,時有僵持不下局面。

卡特作為讓國會議員同情台灣

程建人說,斷交後的談判歷時兩個月。台美雙方在國務院內進行十七次之多,在其他餐敘場合、電話聯繫也至少十餘次以上,終於就台美未來關係性質、代表機構名稱、數字、所享待遇,以及我在美資產等問題達成共識,也為台美未來關係打下初步基礎。程建人說,即使如此,雙方原同意簽署會談紀錄,美方仍一再變卦,我方雖一再催促,仍不了了之。

台北方面對於楊西崑的華府談判至為重視,要求大使館報告要「愈快愈詳細愈好」。程建人回憶,有一次甫談判完畢,他趕回大使館撰寫電報稿,達十五頁之多。負責譯電的同事李光斗告訴他,這是他在外交部經手最長的電報了,一直處理到凌晨才發出去。

程建人在談判期間,除政治組工作外,也曾協助負責大使館國會工作的公使胡旭光,聯繫美國會友人進行遊說。在結束與國務院談判結束後,程建人調任國會組組長,這又是另一個挑戰的工作。當時大使館國會組人手不多,除胡旭光,還有鄧申生及馮寄台兩位秘書,加上助理一人,這批外交尖兵不分畫夜投入工作。

程建人表示,他從七一年起就參與國會各項聯絡工作,七年下來建立了很多管道和友誼,很多國會友人都主動為台灣發聲。

他說,為避免節外生枝,卡特處理與中華人民共和國建交、與我斷交之事,就刻意選在國會休會期間。國會友人對卡特如此粗糙對待長期盟邦十分不滿,也對台灣寄予更多同情。

只有三條的《台灣關係法》草案

程舉國人熟悉的《台灣關係法》(Taiwan Relation Act)為例,當卡特宣布將與我斷交時,國務院根本都還沒任何相關法律草案,在宣布之後也僅提出三條草案,而台灣當時最關切的安全、軍售等問題竟然隻字未提。

程建人說,在國會組及美國友人的努力下,國會參眾兩院最後才大幅修改,最後增加到十八項條文,內容涵蓋我關切的安全、軍售、經貿、文化等多層面關係,乃至我方財產、法律地位等,也成為迄今四十年無一字更易的《台灣關係法》。

至於眾所關注的駐美大使館館舍處理,特別是有名的雙橡園。程建人回顧,為了防落入中共之手,我方曾嘗試讓售給當時的友邦沙烏地阿拉伯,並期盼未來有機會再設法購回。此議不成之後,才決定將雙橡園及大使館館舍,以象徵性二十美元,賣給友我的自由中國之友協會。這個非營利社團,是由參議員高華德(Barry Goldwater)及華府名律師柯克蘭(Thomas Corcoran)共同擔任主席。

事隔四十年,依然歷歷在目。程建人回顧這四十年來中美台關係的歷史變遷表示,美國與我斷交,使我失去與美國的正式邦誼固然令人遺憾痛心,但我方能在國家最艱困時刻,大家捲起袖子共同努力、渡過難關,還進一步創造繁榮經濟、民主政治與開放社會誠屬不易,這一段艱辛有成就的日子實應好好珍惜。

共度艱困時刻,成果需珍惜

撫今思昔,面對當前艱鉅的外交局面,程建人的感想是,政府面對快速變化的國際局勢,必須先認清自己、瞭解國際現實,並且要有遠見與宏觀視野,尤其應拋開意識形態、黨派或個人利益考量,一切以國家及人民福祉為目標。

主政者要營造國內共識,善用硬、軟及巧實力,千萬不能坐井觀天、自以為是,否則徒耗光陰與資源,難以走出歷史的糾葛。

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有「非洲先生」之稱的已故前駐南非大使楊西崑,一生為中華民國外交奮鬥,外交部曾於2015年舉辦楊西崑大使紀念展」。圖為前總統府秘書長丁懋時參觀紀念展。(葉信菉攝)

楊西崑倡議中華台灣共和國

被稱為「非洲先生」的楊西崑,擔任外交部非洲司長時,以農耕外交鞏固與非洲國家邦誼,這些國家成了中華民國在聯合國席位的支持者。

1971年中華民國被逐出聯合國後,時擔任外交部次長的楊西崑私下向美國駐華大使馬康衛(Walter McConaughy)建議,蔣介石以總統緊急命令進行全島性公投決定台灣前途,並由全民選出的民意代表設立制憲機構,宣布在台灣的政府與在中國的政府無關,中華民國改名為「中華台灣共和國」。但此議不為尼克森政府接受。

與美斷交時,他代表赴美談判。1978年12月31日雙橡園最後降旗典禮也由他主持。他當時引用麥克阿瑟(Douglas MacArthur)的名言“We shall return.”(我將回來)。(編輯部)

《台灣關係法》不只保衛台灣

「任何企圖以非和平方式來決定台灣前途之舉──包括使用經濟杯葛及禁運手段在內,將被視為對西太平洋地區和平及安定的威脅,而為美國所嚴重關切」,這是《台灣關係法》(Taiwan Relation Act)第二條b項第4點的內容,「西太平洋地區和平及安定」正是這套法律誕生的原因。

在美國改承認北京的共產政權擁有全中國統轄權之後,原來承認的中國統治者,實際上只占有台澎金馬的蔣政權,身分一下微妙起來。台海兩岸的兩個政權都宣稱台灣是中國的一部分。台灣位於「第一島鏈」的樞紐位置,美國若失去對其影響力,將讓整個西太平洋地區戰略情勢改寫。

所以在宣布與中華人民共和國建交的同時,美國國會著手制定了《台灣關係法》。華府長期宣稱,處理台灣問題是基於「中美三個聯合公報和《台灣關係法》」。這部法是以美國國內法的形式,單方面規範美台關係;北京政府也一直質疑《台灣關係法》地位低於具有國際條約地位的中美三項公報。(許詠翔)

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