劉昌坪專欄:護理師如此犧牲還不算冒險犯難,難怪黨主席的拳頭硬了

2019-02-13 07:00

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護理師蔡邑敏去年2月執行蘭嶼病患後送任務時,搭上黑鷹直升機墜海身亡。(資料照,翻攝蔡秀男臉書)

護理師蔡邑敏去年2月執行蘭嶼病患後送任務時,搭上黑鷹直升機墜海身亡。(資料照,翻攝蔡秀男臉書)

2018年2月5日,只有28歲的蘭嶼衛生所蔡邑敏護理師在執行病患後送任務時,因搭乘的黑鷹直升機墜海,導致機上6名人員全部不幸罹難。事件發生後,蔡護理師獲得了總統頒發的褒揚令、衛福部獎章,以及南丁格爾特別奉獻獎。

近日有媒體指出,銓敘部認為當天的事故原因尚待進一步調查,所以無法確認蔡護理師是否屬於因公撫卹中的「冒險犯難」,民進黨主席卓榮泰先生看到報導後,也隨即在臉書上發文表示:「為什麼要這樣對待南丁格爾?過年應該說好話,但開工第一天看到這則報導,讓我的拳頭都硬了。」

事隔一年,銓敘部顯然有足夠的時間討論,但卻認為本件情況尚無法認定是否屬於冒險犯難,此在法理及事證上恐怕均有待商榷。事實上,根據飛航調查委員會公布的「航空器飛航事故事實資料報告」(以下簡稱「事故報告」),蘭嶼機場是屬於目視機場,直昇機只能以目視飛航操作,航空站不僅沒有直昇機夜間緊急醫療的標準作業程序,也沒有跑道燈及各類型進場燈光(參見事故報告第29、30頁)。另一個在事故報告中記載的關鍵事實,則是在運送過程中(包括起降時),護理師因為要隨時照顧病患,所以無法將自己固定在座椅上(參見事故報告第70頁)。

直昇機在目視環境差的狀況下飛行,風險本來就會大幅增高,內政部空中勤務總隊直昇機經常性的勤務,例如夜間離島醫療救援,正是在此種不利的飛行條件下作業。有鑑於事件發生的時間和地點都具有相當危險性,所以衛福部護理及健康照護司司長亦曾於事後表示,夜航的飛安風險是白天飛航時的3倍,而且蘭嶼的地理位置與天候,也是所有離島中最複雜、最艱困的,所以在飛行安全上應該有更多的考量。

不幸罹難的蔡護理師,在夜間登上直昇機執行職務前,因為天候狀況不佳,還特地發了一封簡訊給媽媽,表示「風超大,又下雨,我很怕。」顯然不是不知悉危險,但儘管感到害怕,她卻沒有逃避應盡的職責,而是繼續執行任務。

如事故報告所記載,護理師因為要隨時提供病患必要的醫療照顧,所以在運送過程中,沒有辦法把自己安全固定在座位上,蔡護理師是在直昇機裡的當事人,更不可能在執行職務時不知道此一狀況。事故報告的第57頁亦明確記載,病患家屬的安全帶呈現4點繫緊狀態,但護理師的安全帶卻只有「腰部2點為繫緊狀態」。綜合考量以上各種因素,如果這樣還不是「明知」危險而奮不顧身冒險犯難,那麼究竟什麼才是冒險犯難?

事實上,事故報告中還記載了更多的危險因素,例如在蘭嶼機場執行任務時,因為沒有跑道燈,所以無法建立立體感,而且蘭嶼跑道的兩頭均有山,於起飛時如直接向西脫離,可以保證不會撞到山,但對飛行員來講,從一明亮環境進入一全黑之環境,因為起飛滯空時一定用目視,突然進入全黑,由目視進入儀器,此一轉換過程最容易發生迷向(參見事故報告第73頁)。

不僅如此,在人員和設備方面,根據事故報告中數位曾經駕駛該事故機型之資深駕駛員的訪談記錄,駕駛UH-60M此種系統複雜的飛機,即使受過正式訓練,但因為每個人的背景不同,加上語言及相關障礙,接受程度也會不一樣,需要不斷學習及複習,方能保持一定的純熟度,但因機隊駐地分散,飛機數量不夠,又要國搜待命,所以能飛行之時間不多,無法充分訓練。此外,UH-60M型機的系統設計,則是供美國陸軍使用,許多特性不適用於海上任務,如海上使用之航機防腐防鏽需加強,環控系統,用以冷卻及防止低空結霧,雨刷沒有噴水設計,易影響視線,於海上飛行沒有浮筒等(參見事故報告第72至74頁)。

銓日儀打撈起的黑鷹直升機機身中段。(飛安會提供)
銓日儀打撈起的黑鷹直升機機身中段。(飛安會提供)

因公撫卹是公務員的憲法以及法律上權利,而非國家的施捨或恩惠。以上種種因素,包括起飛時間、跑道設計、人員訓練、機型功能等等,完全不是護理師個人所能掌握,也根本不在醫護職務範圍內。在法條的解釋及適用上,如果連上開因素都要求當事人必須明知,或用以質疑因果關係,則不僅不符合緊急醫療後送任務的性質,亦遠超出護理師的職責範圍。期待可能性一般固然被認為是干預行政的止步原因,但授益行政同樣是行政行為,如果過份要求而不符合期待可能性,甚至不符合比例原則的精神,則制度設計無異畫餅充飢,又如何發揮授益行政應有的功能?

蘭嶼長期醫療資源匱乏,整個島上只有蘭嶼衛生所可以幫民眾看病,蔡護理師堅持在蘭嶼工作,帶著滿腔熱血和其他醫護人員24小時輪班照顧5,000多位居民的健康。台東縣衛生局局長曾經公開表示,蔡護理師平時工作認真,只有在休假時才能回台東照顧家人。對於這樣的不幸事件,看到這樣的結果,期盼主管機關後續能夠有更周詳的考量,更應對當事人有利的因素一併注意(參照「行政程序法」第9條、第36條規定),否則不僅失去了因公撫卹的意義,更與其所欲彰顯的價值背道而馳。

*作者為理律法律事務所律師,本文不代表事務所立場。

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