廖元豪觀點:公投是人民立法,不是投票大秀

2018-02-14 05:40

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圖為工會和學生團體組成的「不要過勞公投連線」成立,並到中選會送連署書,右二是社民黨召集人范雲 。(陳明仁攝)

圖為工會和學生團體組成的「不要過勞公投連線」成立,並到中選會送連署書,右二是社民黨召集人范雲 。(陳明仁攝)

公民投票這樣的「人民直接立法」制度,從當年國父孫文倡議創制複決權利,到今日台灣的各界人士,都非常有興趣。尤其在公投成案與通過的門檻降低,而大家又對代議政治與政黨政治如此不信任時,更是沸沸揚揚想要發動公投。

然而,2004年以來的各種公投,無論是政府提案或是人民提案,提案者總有許多其他「盤算」:要嘛是搞「公投綁大選」,為了刺激支持者在全國性大選(而非公投)出來投票。要嘛是明知難以通過,就提出顯然矛盾的提案,巴不得被否決(參閱:廖元豪,公投不是這樣玩的)。這些根本就不是誠心想要說服公民,自己站出來制定法律政策,而是充滿了「公投案以外」的政治考量。與其說是愛公投,不如說是羞辱公投。正因如此,大家以前對公民投票制度到底如何運作,「通過」了之後有什麼法律效果,好像也不太在意。

在公投門檻下修之後,「通過」公投案看來不是那麼無望,相信更多民間團體會想要走這條路來實踐政策。近日勞基法有關「一例一休」的修正,也有勞工團體試圖推動公投來對付令人憤怒的立院多數黨。然而,如果真的看看公民投票法的內容,就會發現人民真的有辦法跳過立法院,「直接立法」嗎?

公民投票法第二條規定,全國性公民投票分為三種類型:「法律之複決」、「立法原則之創制」,以及「重大政策之創制或複決」。公投法本身沒有定義「創制」與「複決」這兩個重要的概念。但從公民投票法第三十條有關公投案「通過」的法律效果來看,就會發現,即使公投案匯集了大量民意,取得壓倒性勝利,仍然未必能遂其所願。大家很可能空歡喜一場。為什麼呢?

因為,除了「法律案之複決」以外,公投案都還要回到既有的代議體制,由立法院去「落實」人民所通過的抽象提案。無論是是「立法原則之創制」或是「重大政策之創制或複決」,都仍要由行政院提案送交立法院審議,或是「由總統或權責機關為實現該公民投票案內容之必要處置」。雖然行政院、主管機關、立法院等各個政府機關,的確在法律上都有義務去實現人民公投的結果,但若是各機關扭曲了公投案的本意,或落實得不夠徹底,甚至根本拖延不理,法律上有什麼強制執行的機制嗎?尤其「政策」或「立法原則」的公投案,通常相當抽象(例如,何謂一例一休?什麼是叫做婚姻平權?),本就給立法院與主管機關無限解釋的空間。加上新修正的公民投票法降低了門檻,使得一個案子即便是「通過」也不一定代表半數以上的國民心聲,執政黨只要強勢一點,說「下次不要投民進黨」,你也拿他莫可奈何。

20180205-2020東京奧運台灣正名行動聯盟,到中選會送交公投提案連署書。(陳明仁攝)
圖為東京奧運台灣正名行動聯盟,到中選會送交公投提案連署書。(陳明仁攝)

唯一比較具體可以落實的,似是「法律案之複決」。因為一旦通過,「原法律或自治條例於公告之日算至第三日起,失其效力」。準此,如果推動公投的團體,是針對某一個法條,或是某次的法律修正案(例如最近一次修正通過的「一例一休」法律修正案)來推動複決。「通過」了公投,無論立法院多數黨多麼憤怒不爽,該法案就自動失效。只是目前為止,多數推動公投的團體似乎都比較傾向去搞抽象的「政策公投」,而把公投真正的命運送回到那個你本來要跳過的代議體制。

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