美國總統拜登為了集中全力對抗中共及俄羅斯，除自阿富汗和伊拉克撤軍外，並急遽縮減美軍在中東的反導彈系統數量。但伊朗和以色列近期的政局變化，恐會讓拜登因「前院失火，後院失事」而「顧此失彼」。伊朗大選6月19日揭曉結果，強硬派政治人物萊希（Ebrahim Raisi）獲得62％選票當選總統。萊希屬於伊斯蘭教什葉派，是伊朗最高領袖哈米尼（Ayatollah Ali Khamenei）屬意人選。萊希長期在伊朗司法部門工作，曾因參與1988年處決數千名政治犯，引來外界批評，美國即以其侵犯人權為由，在2019年將他列入制裁黑名單中。萊希的當選使得伊朗《聯合全面行動計畫》（JCPOA，簡稱「伊朗核協議」）談判前景蒙上陰影。2015年7月，伊朗與聯合國5個常任理事國及德國（P5+1）達成的這項協議，要求伊朗凍結核武計畫，以換取國際社會解除對伊朗制裁。今（2021）年4月6日，伊朗與六大國就恢復履約問題在維也納展開談判，第6輪談判於6月20日結束，歐盟認為會談在一些技術問題上取得進展，各方就協議技術文本有了更清晰的認識。美國則認為談判仍存在歧見。現在的問題是，伊朗總統選後表示要暫停談判，那協議是否能還能順利恢復？過去四十年，美國歷屆政府都將伊朗視為心腹大患，認為伊朗的核武發展是中東地區的一顆不定時炸彈。但共和黨政府與民主黨政府對伊朗的策略有些微不同。雷根執政時，把伊朗列入支持恐怖主義的國家名單；小布希上任後，甚至將伊朗視為「邪惡軸心」的一部分；歐巴馬希望透過外交手段，說服伊朗限制其核計畫。2013年9月27日，歐巴馬與伊朗總統進行電話交談，這是兩國長期以來的首次高層接觸。川普批評協議規範的範圍太狹窄，無法限制伊朗發展核武，他任內對伊朗採「極限施壓」政策，並於2018年5月片面退出《伊朗核協議》，重啟並新增一系列對伊朗之經濟貿易制裁。伊朗的回應是宣布停止遵守核協議的某些限制。而為防止伊朗採取挑釁行動，美國自2019年中以來，即在波斯灣地區展開大規模的軍事集結。拜登在大選期間就批評川普的極限施壓政策未能奏效，並導致緊張局勢顯著升級，美國的盟友也拒絕接受這個政策。拜登強調，若伊朗重新遵守核協議中對其核計畫施加的所有限制，美國將重返協議，並以此作為新談判的起點。但拜登堅持，談判時不解除全部制裁，並要求伊朗在導彈計畫和對中東地區國家的干預行動有所限制。美國務卿布林肯表示，即使伊朗重新全面履行核協議，美國仍會對伊朗實施與協議無關的數百項制裁措施。對伊朗而言，重返先前的協議是有利可圖的，除可換取西方解除對伊朗金融、貿易和能源等多項領域制裁，也可讓伊朗在海外被凍結的數百億資產獲得解凍；但前提是美國必須先解除對伊朗的制裁，且不涉及協議未包含在內的伊朗彈道飛彈和人權問題。美國約翰霍普金斯大學國際關係教授納斯爾（Vali R. Nasr）指出，「美國和伊朗正在談判的，事實上並非同一個協議。」這句話形容的相當貼切，美國和伊朗就是在這個同床異夢的狀態下進行談判。有專家指出，美國處理伊核問題攸關其在中東地區的安全、經濟、價值觀和全球領導地位等四大利益。拜登想以多邊外交處理伊核問題，但面臨三項困境。第一，美國國內政治氛圍不容許拜登對伊朗示弱。美國前國務卿蓬佩奧日前受訪時，批評伊核協議讓美國處處受限，他認為拜登重新加入協議，是為了安撫伊朗的恐怖主義領導人。蓬佩奧表示，「有人覺得美國只要重返核協議，就能控制伊朗的核項目和恐怖活動，這種想法是如此愚蠢。」第二，今年6月，班奈特（Naftali Bennett）取代執政12年的尼坦雅胡（Benjamin Netanyahu），擔任以色列新任總理。班奈特在上任後召開的首次內閣會議中，稱呼萊希新政府是一個「殘暴的劊子手」政權，認為世界大國不應與其談判新的核協議。外界認為，班奈特的作風較其前任更為保守。以色列政府的一名高層人士說，萊希當選會讓以色列別無選擇，只能攻擊伊朗的核設施，而以國正為此重新制定預算和分配資源。支持以色列是美國民主、共和兩黨內部「建制派」共識，拜登不得不考慮國內的政治氛圍。第三，當美國在中東的影響力日趨式微之際，中共正悄悄地「填補真空」。中共外交部長王毅曾說，中共與伊朗的關係不會受到當前局勢的影響，而將是永久戰略性關係。中共龐大的能源需求和開展連接歐亞大陸和非洲的「一帶一路」計畫，使中共特別重視具有豐富石油資源和重要地理位置的中東地區。中共與伊朗今年3 月28日簽署了一項廣泛的經濟和安全合作協議，中共未來25年將投資4,000億美元於伊朗的交通建設、資訊科技等，以換取穩定及優惠的石油供應。中共標榜「不干涉內政」的作法，強調促進中東經濟發展，提出有別於美國推行民主的選項，在中東地區還頗有賣點。《紐約時報》分析指出，長期觀之，僅是恢復舊協議已無法滿足美國和伊朗的需求。我同意這個看法。美國和伊朗的矛盾已不僅是戰略層次的問題，最終會觸及美國學者杭廷頓（Samuel Huntington）筆下的「文明衝突」。另一方面，就像北韓緊抱核武一樣，伊朗是不會輕易放棄手中這張牌。因為伊朗了解，除了蘊藏的豐富石油外，保留更多核能基礎設施，才是它與美國討價還價的籌碼。 （相關報導： 打擊伊朗支持的武裝組織，美軍凌晨空襲敘利亞、伊拉克3處目標！ ｜ 更多文章 ）
＊作者為淡江大學中國大陸研究所榮譽教授；亞太和平研究基金會、遠景基金會首席顧問。本文原刊《美麗島電子報》，授權轉載。
