閻紀宇專欄：3000萬人「戰俘」，1兆美元戰費，美國歷史上最漫長的一場戰爭

「美國的頭號人民公敵是藥物濫用，為了對抗並擊敗這個敵人，我們必須發動一場全新、全面的攻勢。」

1971年6月17日，美國總統尼克森（Richard Nixon）

美國歷史上最長的一場戰爭不是阿富汗戰爭、不是越戰，而是「毒品戰爭」（War on Drugs），1971年6月由尼克森總統吹響進攻號角，今年進入第50個年頭，雖然軍隊並非作戰主力，殺戮與其他戰爭相比不算特別慘烈，然而近3000萬人淪為「戰俘」，戰費超過1兆美元，戰火延燒拉丁美洲多個國家，對美國的少數族裔──尤其黑人與拉美裔──造成巨大傷害。

依據尼克森1971年簽署的《管制物質法》（CSA），美國政府將「可能被濫用的藥物」（廣義的毒品）分為5級（schedules），「不具醫療效用且極易濫用」的第一級包括海洛因、LSD、大麻、搖頭丸等，同樣非常危險的第二級則有古柯鹼、嗎啡、冰毒、美沙冬等。其中海洛因、大麻、古柯鹼是美國毒品戰爭打擊的頭號目標。

毒品使用者是需要幫助的人，還是十惡不赦的罪犯？

打擊毒品，何錯之有？的確，使用毒品是為一時之快而傷身、成癮（飲酒、吸菸亦然），進而傷害家庭、人際關係、社群社區。但關鍵在於，提升到政策層面、公權力層面，我們要將毒品問題視為公衛問題、教育問題與社區問題，還是道德問題與犯罪問題？要將毒品使用者視為需要幫助的人，還是十惡不赦的罪犯？第一線應對者應該是醫師與社工，還是警察與獄卒？

尼克森雖然是毒品戰爭的發動者，但並沒有喊打喊殺，而是務實取向，目標鎖定紐約等大城市貧民區與越戰美軍（與金三角近水樓台）的海洛因使用者。尼克森設立「藥物濫用防治特別行動處」（SAODAP），主事者賈菲（Jerome Jaffe）不是什麼執法悍將，而是美沙冬替代療法專家。尼克森雖然也設立了聯邦緝毒局（DEA），但他向國會要求的3.5億美元經費，最大宗計畫項目仍是治療，並非執法。

可惜好景不常。尼克森的繼任者福特（Gerald Ford）無甚作為，卡特（Jimmy Carter）則是支持大麻合法化的「鴿派」。然而到了雷根（Ronald Reagan）上台，「戰事」全面升高，執法與媒體宣傳齊頭並進。吊詭的是，雷根與夫人南西（Nancy Reagan）再次向毒品使用者宣戰的同時，他的政府卻縱容拉丁美洲的右派（反共）政權與游擊隊生產與走私毒品，謀取暴利。這些毒品──尤其是快克古柯鹼（crack cocaine）──如潮水般湧入美國，淹沒黑人、拉美裔、貧民等弱勢族裔的社區。 （相關報導： 2020美國大選》多州大選綁公投！紐澤西州通過娛樂用大麻合法化 俄勒岡州通過全部毒品除罪化 ｜ 更多文章 ）

毒品執法造就了一個「大規模監禁國度」：美國

以嚴刑峻法打擊毒品使用者與持有者，雖然未必是好政策，卻絕對是好政治。雷根的繼任者不分共和黨、民主黨，都深得其中三昧，爭相凸顯自身「法律與秩序捍衛者」的形象，將錯綜複雜的社會問題化約為「打擊犯罪」，鎖定都市貧民區的黑人與拉美裔，將警察的執法方式與執法工具軍事化，為毒品罪名設定強制最低刑期。DEA剛成立時幹員不到1500人，預算不過7500萬美元；今日編制近5000人，預算超過20億美元。

毒品執法造就了一個「大規模監禁國度」，今日美國約有50萬人因毒品罪名服刑，約佔監獄人口5分之1（聯邦監獄近2分之1），每隔23秒就有1人因毒品罪遭逮捕。為了關押這些「毒犯」，聯邦政府每天花費超過900萬美元，1年花費超過30億美元；州與地方政府負擔更重。

嚴刑峻法不能治本也不能治標，半個世紀下來，美國社會在毒品深淵越陷越深，目前約2030萬人有物質使用障礙症（substance use disorder，包括成癮與依賴），聯邦政府一年相關預算達346億美元，明年上看410億美元。

毒品戰爭導致種族不平等現象嚴重惡化

毒品戰爭也導致種族不平等現象嚴重惡化。尼克森總統的內政顧問厄利克曼（John Ehrlichman）後來坦承，他們的毒品政策是要對付兩個敵人：反戰左派與黑人，「反戰與身為黑人並不犯法，但是藉由讓公眾將嬉皮與大麻、黑人與海洛因聯結起來，並且以嚴刑峻法伺候，我們就能夠打擊這兩個群體。」

美國各族裔使用毒品的比例相近，但黑人男性因毒品罪入獄的機率是白人男性的6倍。黑人佔美國人口約13.4%，但因毒品罪被逮捕的成年人逾4分之1是黑人。1986年通過的《反藥物濫用法》（ADAA）將快克古柯鹼與粉末古柯鹼（powder cocaine）分別看待，前者持有達5公克就至少關5年，後者則要500公克才有相同刑期；根本原因：前者吸食族群以黑人居多，後者則是白人癮君子最愛。

再以鴉片類藥物濫用（opioid overdose）為例，這項美國新冠肺炎疫情爆發前最嚴重的公衛危機，每年造成近5萬人死亡、數百億美元經濟損失，但由於受影響最大的是白人、白人家庭與白人社區，而且頭號戰犯是各大藥廠而非黑人或拉美裔毒販，因此聯邦政府的應對政策也就格外慈眉善目，而大藥廠也樂得花錢消災。

本身是黑人的紐約州檢察長詹樂霞（Letitia James）曾說：「過去50年來，我們很遺憾地看到毒品戰爭被當成幌子，用來向有色人種宣戰、向美國貧民宣戰、向許許多多社會邊緣的族群宣戰。」

毒品戰爭中消耗的巨大經費與資源為什麼不能轉移？

事實俱在。越來越多美國民眾質疑，在毒品戰爭中消耗的巨大經費與資源，為什麼不能轉移給少數族裔與弱勢族群，用於學校教育、醫療保健、住宅規劃、社區經濟、擴大就業？越來越多美國民眾體認到，就像阿富汗戰爭、越南戰爭一樣，美國在這場漫長的毒品戰爭中已經敗陣，必須改絃易轍。

隨著民意改變，從1996年開始，美國各州透過公投推動「醫療用大麻」合法化，迄今已有36個州、4個海外屬地與華府達陣。2012年迄今，「娛樂用大麻」也在18個州、華府、北馬利亞納群島（Northern Mariana Islands）與關島（Guam）解禁。

更進一步的改革，最需要的未必是政策專業，可能是政治勇氣。現任總統拜登（Joe Biden）或許值得期待。拜登原本也是毒品戰爭健將，1994年主導國會通過《暴力犯罪控制與法律執行法》（VCCLEA），將美國的監獄體系規模推向世界之最，黑人與拉美裔社群創巨痛深。但是2020年總統選戰期間，拜登談到毒品政策卻頗有「覺今是而昨非」之慨，強調治療、教育、預防與救贖（redemption）的重要性，甚至明白表示：「沒有人應該只因為使用毒品而入獄。」 （相關報導： 2020美國大選》多州大選綁公投！紐澤西州通過娛樂用大麻合法化 俄勒岡州通過全部毒品除罪化 ｜ 更多文章 ）

拜登年近八旬，不少人猜測他會是「一任總統」，但他上台以來大開大闔，效法羅斯福（Franklin D. Roosevelt）「新政」（New Deal）的雄心躍然紙上，從經濟紓困、基礎建設、氣候變遷到捍衛投票權都是如此。或許，拜登對美國毒品問題也能夠開闢出一番「新政」的氣象。