行政院會於去年通過《揭弊者保護法》草案，今年初立法院開議後，時代力量黨團、吳玉琴委員等皆已後續將法案送立院審議。期望藉由推動《揭弊者保護法》立法，提供公、私部門揭弊者專法保護，落實公益揭弊者保障機制。本法立意甚美，也是台灣社會極需要的一部法律，然而現行行政院公布的草案版本仍有值得討論的地方。
當前草案未落實內部優先揭弊原則，企業內公司治理功能恐被架空
細觀《揭弊者保護法》草案的立法精神，揭弊程序採層次性通報，即揭弊目的著重於事前預防，而非是事後究責，這也是公司法中要求落實公司治理的基本精神。然現行草案僅揭弊程序劃分為兩層次通報，揭弊者於第一層通報機關(公司內部、主管機關、警檢調系統)揭弊未果後，才得以向第二層機關媒體與立法委員揭弊。然而，將企業內稽核單位、獨立董事等屬於企業內部的公司治理與監督單位，以及主管機關、警檢調單位等屬於企業外部的監理單位共同列為第一層通報機關，在內外管道沒有優先次序的情況下，等於是架空企業內部原有的公司治理機制。
慎防揭弊者保護法遭濫用，導致「揭弊蟑螂」橫行
細究《揭弊者保護法》草案的立法目的，可發現制定本法是為鼓勵及保護揭露影響公共利益不法資訊者。期望落實打擊違反公共利益等不法行為。事實上私人企業中的「黑函舉報文化」早已盛行許久，手段小則為公司內部群發黑函信，大則直接向媒體、立委、主管機關舉報。黑函文化下的揭弊，有時內容並不具有正確性，揭弊動機也非出於維護公共利益，一部份可能只是出於因內部鬥爭而起的揭弊行為。此類行為，不僅傷及企業內部治理功能，若揭弊蟑螂直接對外不實舉報，更有可能直接影響企業的誠信與名譽。
揭弊者與被揭弊者身份僅單向保護，須慎防惡意黑函衝擊上市櫃企業聲譽
此外，當前草案對於揭弊案件的保密要求僅限於單向保護，僅要求受理揭弊機關，不得洩漏揭弊者的身分（草案第15條），卻未對被揭發者身份予以保密。如此一方面甚難確保受理單位在調查結果尚未出爐前就因被揭弊者身份洩漏，甚至外流媒體，引發對企業商譽的嚴重衝擊，即使最後調查結果還被揭弊者清白，但名譽的損害恐已造成。另一方面，假如揭弊者另有所圖，更可能依草案中對身份單向保密的優勢，任意提出不實的揭弊控訴，直接摧垮企業品牌的社會信任感。倘若被用於對上市櫃企業的抹黑，甚至是經營權之爭，企業品牌的聲譽恐容易毀於一旦。尤其針對上市櫃企業，商譽毀損的後果由廣泛社會大眾投資人承擔，立法時應嚴謹防範漏洞。
建立三層次揭弊程序，降低不實揭弊對企業的衝擊
目前的草案並沒有約束揭弊蟑螂行為的條款。因此，將有幾個問題需要思考：揭弊者保護法通過後是否可能成為揭弊蟑螂的保護傘，甚至滋長黑函行為? 再者，此類行為與本法立法目的相違背，應不屬於本法鼓勵的行為，該如何約束並防止本法被濫用，則為重要課題。
為解決惡意黑函對私部門的衝擊，並防止揭弊蟑螂的濫訴黑函行為，在此建議應建立三層次揭弊，亦即推行內部通報先行機制。將內部主管或其指定人員列為第一層受理揭弊機關，而當第一層揭弊失靈時，如逾一定期間不予受理或草率結案，再提供揭弊者向主管單位、警檢調系統揭弊權力。主管機關若草率結案或時間內未給予調查答覆，才得以向第三層受理機關媒體與立委揭弊。此套制度並非台灣獨創政策，相關規定可追溯至美國《沙賓法》、日本《公益通報者保護法》、英國《公益揭露法》法例。美國是在沙賓法案強制要求公司以審計委員會為內部受理單位；英國、日本透過「內部揭弊」（寬鬆）與「外部揭弊」（嚴格）不同的保護要件，鼓勵揭弊者先進行內部揭弊或符合一定條件才可以進行外部揭弊，以敦促企業設置內部揭弊機制。換言之，即是要求揭弊者須先於公司內部揭弊後，才得以向外部相關機關通報或告發。
設立內部優先機制，不僅符合公司治理原則，亦可鼓勵企業自律、善用內部監理機制與自我矯正；同時可避免企業因為惡意的抹黑行為而受到商譽的損害。對於誤解性揭弊(非故意黑函者)，也可以及早在公司內部揭弊階段，由企業直接回覆澄清問題，避免造成額外的社會成本。
本文綜觀台灣企業文化與美、英、日法例，認為「三層次揭弊」於實務層面上並非不可行，在立法策略上，應鼓勵內部通報，以助於企業內部自主管理，建構理性的公司治理氛圍；在我們在保障揭弊者之餘，也能顧及企業聲譽影響，實踐原本的立法美意。 （相關報導： 完善「吹哨者制度」 綠委提公益揭弊保護法：應設通報者保護官 ｜ 更多文章 ）
＊作者為中國文化大學法律學系教授。
