賈忠偉觀點：中國科舉制度與歐美現代文官制度的確立！

【1835年7月，一位居住於中國的英國人Robert Engles在英文雜誌《中國文庫（Chinese Repository，又譯為：中國叢報，存在時間：1832～1851）》上撰文討論中國的科舉考試制度，說英國東印度公司已經採用了考試競爭原則，並預言：「這種中國人發明創造的在印度的充分發展，預示著或許將來有一天，他會像火藥和印刷術一樣，在國家制度、甚至在歐洲的國家制度中，引起另一次偉大變革……（註一）】

實施科舉之前的選才制度

中國在隋代之前，朝廷選任官員的機制主要有－－世襲制（世卿制）、軍功爵制、選舉制（察舉與徵辟）、九品中正制。國學大師錢穆（1895～1990）認為：秦以前的中國，只能說是一種封建的統一。直到秦漢，中央方面才有一個像樣的統一政府…因此講中國的傳統政治，可以直接從秦漢講起，而漢代大抵是秦的延續，所以直接從漢代談起即可。漢初，天下初定，因此屬於典型的軍人政治，誰握有兵權，誰就支配政權，支配仕途……，這就是所謂的「軍功爵制」。到漢武帝之後，人才選拔制度漸漸趨於定型，最早的官吏來源，除了貴族（屬貴族世襲制）外，還有就是太學畢業生，太學可比今日的頂尖國立大學，但在漢代只有一所太學，這裡面的學生，考試畢業分兩等，當時稱科。考試甲等的為郎；考試乙等的為吏。郎官留在中央任職，可外派當太守、縣令等。吏是地方長官的掾屬，可回到原籍（家鄉）由郡縣政府任用。另外各地方可以隨時選舉人才送到中央，再由政府提出重大政治問題，請教這些由地方推舉而來的賢良回答，政府看完他們所提的意見，再分別挑選任用。而依選舉（選拔）的時間和方式可分為三大類，一是無定期的，比如遇到皇帝駕崩，或是遇到荒年、大水災、瘟疫流行等，這代表政府失職，需要地方推舉賢人，來為國家說話，或替國做事；第二種是特殊選舉，比如政府需要派人出使西域、出使匈奴等，這時需要的是精通外語與談判的人才，同時必須能吃苦、能應變，當政府有這職缺對外下詔時，自認有才幹的人就可以自己來報名，選拔通過之後就可以正式擔任官吏；另外一種是定期的選舉孝廉，由地方官吏推舉郡縣內孝子來出仕當官。這些制度到東漢末年，天下大亂，漢獻帝逃亡，中央與地方失去聯繫管道，一切制度大亂，於是朝廷用人沒了標準，尤其是武人在行伍中濫用人員，不依制度，之後就由「九品官人法」所取代（註二）。「九品官人法」是三國曹魏文帝（曹丕，187～226）依陳群（？～237）建議而施行的，「九品官人法」是指以「九品任官之法」，即我們常說的「九品中正」制度（註三）。「九品官人法」的本旨是就個人的才幹選櫂為中央官吏，但是，它的基礎是建立在地方的鄉黨社會之上，因而造成了地方門閥豪族間長期壟斷中央政權與地方實權的局面。「九品官人法」由三國時期開始施行一直到隋初被廢除，施行時間超過400年。 （相關報導： 賈忠偉觀點：被誤解的「智力測驗」、遭錯用的「優生學理論」…… ｜ 更多文章 ）

科舉制度讓社會階級不容易僵化

隋文帝統一華北後，廢郡與府，讓州直接統御縣，並整頓冗員，緊縮行政經費，廢中正官，州縣的高級官吏改由中央政府派任，換句話說，地方官無權自由選任自己的下屬。中央政府為了因應地方所需的眾多官吏，而實施考試制度，由秀才、明經、進士各科舉任官吏，這就是所謂的「科舉」，雖然每個朝代對於科舉都有不同的規章制度，然其中唯一沒變的就是集中考試的形式（註四）。科舉是在隋朝大業元年（西元605年，大業為隋煬帝的年號）開始實施，1905年（清光緒三十一年）9月2日，經袁世凱奏請停辦，後慈禧太后就以光緒皇帝之名發佈上諭明告：「着自丙午科為始，所有鄉會試一律停止。各省歲科考試，亦即停止」。自此這個在中國施行了1,300餘年的科舉制度正式被廢除而走進歷史（註五）。不過世上最後一屆科舉考試結束於1919年的越南阮朝（1802～1945，當時由法國殖民統治），但科舉制度影響越南既深且遠，使得越南人直至今天仍稱高中畢業生為「秀才」；大學畢業生為「舉人」；博士為「進士」（註六）。另外，始創於702年（唐武則天長安二年）的武舉（武科）制度，則早在1901年（清光緒二十七年）就由光緒皇帝下詔廢止（註七）。根據何炳棣教授（1917～2012）的研究顯示，明清兩代的進士有43％來自平民，只有6％來自顯赫家族；十九世紀清代的舉人和貢生有45％來自平民，只有3％來自顯赫家族；明朝有些縣的秀才有75％來自平民，清朝有些縣的秀才也有50％以上來自平民。因此何炳棣的結論是：因為實施科舉制度，使得明清兩代的社會流動性非常高，中國沒有一個能夠長期壟斷士大夫地位的特權階層。換句話說：一個家族的成員能夠連續數代置身士大夫階層是非常罕見的（註八）。這可以說是近代人類社會實施民主選舉之前最公平的選才機制。而中國古代的貪污腐敗問題與選官制度有著極為緊密的聯繫。中國政法大學教授屈超立指出，回顧古代中國的廉政狀況，不難發現，在科舉制度以前的秦漢魏晉南北朝以及元朝的貴族政治時期，世家大族利用其世襲的特權，貪贓枉法，腐敗之風延及社會生活的各個方面，是中國古代最腐敗的時期。科舉制度的建立和完善，較為徹底地消除了選官方面的世襲特權，對古代社會的廉政建設起到了一定的作用。（註九）丁韙良（William Alexander Parsons Martin，1827～1916）在1896年出版的英文著作《中國環行記》中就盛讚：「科舉制度是中國文明的最好方面，它的突出特徵令人欽佩，這一制度在上千年中緩慢演進；但它需要（就如它講的那樣）移植一些西方的理念以使之適應變化了的現代生存環境。當今在英國、法國和美國正在取得進展的文官考試制度，是從中國的經驗中借鑒而來的。」（註十）

美國學者威爾˙杜蘭特（Will Durant，1885～1981）在其巨著－－《世界文明史～東方的遺產》中也指出，中國古代的科舉制度：「是人類所發展出的選擇公僕的方法中最奇特、最令人讚賞的方法。科舉制度後為西方文官制度所借鑒，其對世界文明的貢獻可與四大發明相媲美」。（註十一）

英國現代文官制度借鏡中國科舉

早期英國官吏的任免主要實行的是「恩賜官職制」，官員的任用與升遷，不是憑個人的真才實學，而是靠門第出身與對統治者的忠誠，因此非常容易出現弊端，比如－－買賣官職、任人唯親等等，伴隨而來的就是政治腐敗、貪汙舞弊、行政效率低落的弊端。之後隨著兩黨制日益成熟，內閣由選舉中獲勝的政黨成員組成，政府官職轉為執政者攏絡政黨支持者的分贓（分肥）工具，所以每次內閣的更替，都要出現一整批政府人員的大換班潮，為政府施政接續帶來極大的混亂。（註十二）

直到格萊斯頓（William Ewart Gladstone，1809～1898）組閣後（曾四度出任首相），依據－－國會議員諾斯科特爵士（Sir Stafford H. Northcote， 1818～1887）與財政部副司長（Assistant Secretary）崔維廉爵士（Sir Charles E.Trevelyan，1807～1886）參考中國科舉制度與東印度公司人事制度改革方案所整理的：《諾斯科特～崔維廉報告》（全稱為「常任文官組織報告書」（The Report of the Organization of the Permanent Civil Service）（註十三），於1870年6月4日，頒佈了第二個樞密院令規定「一切文官職務的任命，都必須根據文官委員會委員們的規定，通過公開競爭考試。委員們在財政部的監督下，有權獨立決定被錄用文官必須具備的合格條件」。這個樞密院令為英國文官考試制度的貫徹和逐步擴展範圍提供了法理依據，成功地進行了文官制度改革，開始實行公平競爭考試，量才錄用的考績制，現代文官制度開始形成（註十四），也提高了政府的效率與廉潔程度。在這樣的背景下，文官被取名為：「Civil Servance（複數）／Civil Servant（單數）」即－－「文職人員」，因此「科舉」的英文被翻譯成：「the civil-service examinations」，直接的意思就是：公務員考試。如果擴大一點來解釋，可以說成是：甄選人才的辦法。 （相關報導： 賈忠偉觀點：被誤解的「智力測驗」、遭錯用的「優生學理論」…… ｜ 更多文章 ）

美國跟隨英國改革吏治

與英國一樣，早期美國的官員任免制度與英國一樣充滿各種弊端，但美國沒有經歷過封建時期，而是直接跳到－－政黨分贓制。官職和英國一樣是不同政黨勝選之後犒賞政治忠誠與輔選功勞的獎品，因此－－「官職被當成私有物，政府則被當成促進私人利益的工具而不是為服務於人民而創設的機關」。分贓制破壞了政府公務員隊伍的穩定，導致週期性的政制混亂，結果讓政府機關出現「冗員充斥」與「政治腐敗」的問題－－1792～1861年的統計顯示，這段時間美國人口增加8倍，但聯邦文官卻增加了50倍。1877年美國財政部的一項調查指出，紐約海關至少有20％的雇員是多餘的。政治腐敗成為美國官場的政治常態－－官員爭相的利用職位謀取私利，中飽私囊。單單以共和黨總統格蘭特（Ulysses S Grant，1822～1885，美國第十八任總統）執政期間為例，這一時期就發生過至少兩起重大貪瀆醜聞－－「信貸公司醜聞」和「威士忌稅收醜聞」，貪汙金額超過數千萬美金（註十五）。英國的改革不僅為美國提供了可資借鑒的經驗，而且有力的推動了改革運動的興起。據說中國的科舉制度也頗為美國人稱道。1868年，印第安納州眾議員托馬斯․安德魯斯․亨德里克斯（Thomas Andrews Hendricks，1819～1885，之後擔任印第安納州州長與美國副總統）在一份有關文官制度的報告中，用了82頁的篇幅專門介紹中國、普魯士、法國和英國的文官考試程序（註十六）。經過幾十年痛苦的改革，1883年美國國會終於通過的一項管理與改善美國公務人員的法案－－《彭德爾頓法（Pendleton Civil Service Reform Act）》（亦稱《潘德爾頓法（ Pendlton Act of 1883）》），這個法案首次確認了美國聯邦政府的人事管理原則，即競爭考試、職務常任和政治中立，並將此原則法制化、制度化，成為美國文官制度的基本原則。（註十七）

德國新歷史學派的創始人－－古斯塔夫․馮․施穆勒（Gustav von Schmoller，1838～1917）在談到現代官僚制起源的時候，曾經這樣說：「無論是世襲制，還是選舉制，都已經無法支撐現代國家日益複雜的行政需求，社會要求能終身付現的專業官員團隊，而這種官員的選拔方式只有考試這一種方法。」（註十八）

附註：（註一）參見－－（Ⅰ）劉海峰：《科舉制～具有世界影響的考試制度》（中國考試／2005年第一期／作者時任廈門大學高等教育研究中心）。（Ⅱ）張大春：《為什麼要考試？》（蘋果日報／2012.05.08）。（註二）參見－－錢穆：《中國歷代政治得失》（東大出版），p3～58。（註三）九品中正制，又稱九品官人法，是魏文帝曹丕採納吏部尚書陳群的意見，於黃初元年（220年）命其制定的制度。此制至西晉漸趨完備，南北朝時又有所變化。從曹魏始至隋唐科舉的確立，這期間約存在了400年之久。

九品中正制大體是指由各州郡分別推選大中正一人，所推舉大中正必為在中央任職官員且德名俱高者。大中正再產生小中正。中正就是品評人才的官職名稱。大、小中正產生後，由中央分發一種人才調查表，在該表中將人才分為九等，上上、上中、上下、中上、中中、中下、下上、下中、下下。此表由各地大小中正以自己所知將各地流亡人士無論是否出仕皆登記其上，表內詳記年藉各項，分別品第，並加評語。小中正襄助大中正審核後將表呈交吏部，吏部依此進行官吏的升遷與罷黜。此項制度使得當時的官吏選拔有了一客觀標準，此標準其實依然是採取地方群眾輿論和公共意見，保留了漢代鄉舉裡選的遺意。九品中正制的實行一方面解決了選拔官吏無標準的問題，使當時一時間吏治澄清。另一方面緩解了中央政府與世家大族的緊張關係，促成魏晉實現全國的統一打下了堅實的基礎。

但由於世族勢力強大，常會影響中正官公正地考核人才，時間一久就出現了「上品無寒門、下品無勢族」的現象，阻塞了民間人才的進取之途。

另外在隋唐時期（從隋文帝開始），商人是不能參加科舉的，也就是說──只有書香門第或者權貴的孩子可以考科舉。之後各朝各代對於參加科舉的資格各有不同程度的限制，比如在清朝，科舉就規定──「冷籍不得入試」，所謂「冷籍」指的是──祖上三代沒有人獲得過功名就不能參加科舉考試。

參見──（Ⅰ）《百度百科》之【九品中正制】（Ⅱ）李永熾：《中國歷史一百講》（國語日報），p129～130。,（註四）科舉是歷代封建王朝通過考試選拔官吏的一種制度。由於採用分科取士的辦法，所以叫做科舉。公共經濟學者認為，官僚只對權力來源負責。這個道理完全可以用來解釋科舉制度。魏晉南北朝，士族進仕憑祖宗蔭功，靠的是門閥出身，權力來源是祖德，官員未必對皇帝負責。科舉制官員權力來源於皇帝，官員必須對皇帝負責…… （相關報導： 賈忠偉觀點：被誤解的「智力測驗」、遭錯用的「優生學理論」…… ｜ 更多文章 ）

隋文帝楊堅創立了一個完全服從於他的官僚體制，就此，士族失去門閥進仕途徑，官員位置不再世襲，權力、官職來源於皇權，士族就此徹底沒落。Ⅱ

參見──（Ⅰ）陳雨露、楊棟：《金錢統治》（鳳凰出版傳媒集團），p89。（Ⅱ）中文《維基百科》之【中國科舉制度】。（註五）在一般紀錄上，中國科舉制度，始於隋煬帝大業元年（西元605年），至清光緒三十一年（1905年）9月2日，經袁世凱奏請停辦，前後經歷了1,300多年。

但也有資料指出，科舉制度初期設諸州歲貢，規定各州每年向中央選送3人，參加秀才與明經科的考試；隋煬帝大業二年（606年），增設進士科，這可視為科舉制度之始。1895年，中國在甲午戰爭中被日本打敗，發生在京考會試的舉人集體請願的公車上書事件。康有為、梁啓超等舉人們的建議之一，便是改革科舉，興辦新學…至清光緒二十七年（1901年），清政府先廢除考試用八股文。到了光緒三十一年，即1905年9月2日，經袁世凱奏請，慈禧太后以光緒帝的名義發布上諭明告：「著自丙午科為始，所有鄉會試一律停止。各省歲科考試，亦即停止」。自此前後歷時1,300餘年的科舉制度正式宣告廢除。

而歷史學家俞大綱、唐長孺、何忠禮、金錚等則認為中國其實是到唐朝之後才開創了科舉制度……其中唐太宗、武則天、唐玄宗是創立完善科舉的關鍵人物。

另外在元朝時期，最早是由元太宗窩闊台（1186～1241）根據中書令耶律楚材的建議，在1237年下詔開科取士，考試則是在1238年（戊戌年）舉行，史稱「戊戌選試」，但之後就被暫停。直到75年後的1313年，才由元仁宗（1285～1320，是元朝的第四位皇帝）下詔恢復科舉。

參見──（Ⅰ）高陽：《高陽雜文》之【「古今同一烤」拾遺】（遠景出版），p75。（Ⅱ）《百度百科》之【科舉制度】。（Ⅲ）維基《中文百科》之【中國科舉制度】。（Ⅳ）維基《中文百科》之【元仁宗】。（註六）參見－－郭金燃：《越南語文與中國語文的千年恩怨》。（註七）參見──甘少杰：《清末民國早期軍事教育現代化研究（1840～1927）》（遼寧人民出版社），p23～24。（註八）參見－－梁柏力：《被誤解的中國︰看明清時代和今天》（中信出版社），p172。

另，何炳棣為美國哥倫比亞大學歷史學博士，曾先後任教於加拿大英屬哥倫比亞大學、美國芝加哥大學。1966年當選中央研究院第六屆人文組院士。

李敖生前曾經這樣讚賞何炳棣：今早起來，讀尊作「華北原始土地耕作方式：科學、訓詁互證示例」，讀後讚嘆，深覺體大思精，此乃真正「大歷史」，余英時、許倬雲、黃仁宇之流鬼畫符耳，縱張光直、李惠林、Keightley、Pearson等「游耕制」者之「大歷史」，在尊作面前，亦灰頭土臉矣，佩服之至！佩服之至！（其實張光直等如肯認真從古代氣候學上探討，即該早知「黃土」之肥矣。）至於尊作「從愛的起源和性質初測《紅樓夢》在世界文學史上應有的地位」，越界淵博，自更令丁邦新之流傻眼矣。 （相關報導： 賈忠偉觀點：被誤解的「智力測驗」、遭錯用的「優生學理論」…… ｜ 更多文章 ）

參見－－中文《維基百科》之【何炳棣】。（註九）參見－－（Ⅰ）劉海峰：《科舉政治與科舉學》（華中師範大學學報／人文社會科學版／2010 年9月／第49卷第5期）。（Ⅱ）屈超立：《科舉制的廉政效應》（政法論壇／2001年第5期），p149～156。

（註十）參見－－李永強、馬慧玥：《論中國科舉制度對西方文官制度的影響》（中國人民大學學報／2008年第1期）。（註十一）參見－－謝選駿：《新王國New Kingdom～我在第三期中國文明上》（謝選駿文及第三卷），p315。（註十二）英國現代文官制度繼承與發展了中世紀的「恩賜官爵制」與立憲初期的「政黨分肥制」，然而多黨制的政治傳統導致行政人員隨著政黨不斷更迭，致使行政系統失去了應有的穩定性，固然也造成了效率低下、尸位素餐等不良後果，故而新的人事行政制度勢在必行。至1805年起，英國陸續創設了政務官與事務官的兩官分途體制，從此政策的制定與執行得到分離，即常任事務官與政黨共進退，穩定的事務執行系統保障了英國文官制度的穩定性與政務執行的連續性。

參見－－《探討中國科舉制度對英國文官制度的影響問題及建議》。（註十三）嚴格說來，英國文官制度的現代化蛻變，應該是從英國在印度殖民地之代理機關――不列顛東印度公司（British East India Company，簡稱：東印度公司），在1853年開始推動的考試用人創始措施為濫殤。雖然東印度公司駐華官員非常推崇中國的科舉制度，早在1805年就率先參照科舉制度在北倫敦創辦－－東印度公司書院（East India Company College），培養自己的行政服務官員。只是英國當時社會裙帶盛行，這使得能夠進入書院的學生不是貴族子弟就是與公司董事有關係能走後門的，因為學生均須由東印度公司的董事推薦到公司的海外文官部門，方會被取錄。

1853年東印度公司的特許狀期滿，公司循例必須向英國國會申請展延，由於東印度公司是公認的肥缺，為了阻止貴族倚仗權勢安插其子弟親友入內工作，國會明確要求東印度公司必須大力改革人事制度，並委派麥考萊、哥威特和萊弗維三人研究公司人事制度的改革方案。三人經過深入研究後提出報告，主張東印度公司用人應該採用公開競爭的考試制度，實行擇優錄用、公開平等競爭的原則。這報告逼的東印度公司書院不得不從1856年開始，將其原有由董事推薦的取錄方法，改為以入學考試的方式來選取學生。

以麥考萊、哥威特和萊弗維三人的調查報告為基礎，1854年2月，諾斯科特與崔維廉二人提出了《諾斯科特～崔維廉報告》（全稱為「常任文官組織報告書」（The Report of the Organization of the Permanent Civil Service）。這個報告除了對當時英國官員任用制度的各種弊端提出了尖銳的批評，也建議整個文官制度的改革可以借鑒東印度公司－－正在籌辦中之考試取才的經驗…… （相關報導： 賈忠偉觀點：被誤解的「智力測驗」、遭錯用的「優生學理論」…… ｜ 更多文章 ）

《諾斯科特――崔維廉報告》對十九世紀下半葉英國文官問題診治與建議興革……可以總結性三點摘要如下：（a）建立以通識為基礎之公開競爭考選制度，以提供優秀人力資源。（b）鼓勵文官事業心及功績觀，人力培育以通才為宗旨，績效良好者優 先逐級升遷。（c）減少零散型分權式用人措施所導致的人力缺失，文官考選應予相當 程度的集權運作，使初任考試統一化。另外開放部會之間（interministry）人力流動，尤其基層輔助性書記職務更應完全自由調動。

參見－－（Ⅰ）賴維堯：《英國文官發展「諾斯科特――崔維廉報告」內涵解析》（空大學訊／第528 期/104.9.16）。（Ⅱ）克里斯托弗˙哈維、科林˙馬修（韓敏中譯）：《日不落帝國興衰史：十九世紀英國》（外語教學與研究出版社），p175。（Ⅲ）李永強、馬慧玥：《論中國科舉制度對西方文官制度的影響》（中國人民大學學報／2008年第1期）。（Ⅳ）中文《維基百科》之【不列顛東印度公司】。（Ⅴ）中文《維基百科》之【東印度公司書院】。（Ⅵ）《各國人事制度》（104高上高普考／高分詳解）（高點˙高上）。（Ⅶ）盤古智庫：《英國東印度公司催生現代公務員制度》。（註十四）參見－－克里斯托弗˙哈維、科林˙馬修：《日不落帝國興衰史：十九世紀英國》（外語教學與研究出版社），p134。（註十五）「信貸公司醜聞（Credit Mobilier／動產信貸銀行）」指的是－－在修建聯合太平洋鐵路（Union Pacific Railroad）的過程中，投機政客們利用人頭成立了一家信貸公司－－莫比利埃信託公司（1867年改名為「美國動產信貸公司」 （Credit Mobilier of America）），該公司從政府手裡得到了大量鐵路修築合同。修築鐵路的實際費用為4,400萬美元，而信貸公司的收費高達9,400多萬美元。國會議員歐凱斯․艾姆斯（Oakes Ames）則是公司老闆，為防止政府調查，他用公司股票賄賂眾議院議長、副總統及後來的總統加菲爾德（James Abram Garfield，1831～1881，美國第二十任總統）。事發後，只有艾姆茲受到譴責。

「威士忌稅收醜聞（Whiskey Ring）」是稅務官、釀酒者與商販勾結偷稅高達數百萬美元的事件，案件牽扯到了財政部的主要官員和格蘭特的私人秘書。據後來法庭調查，威士忌酒幫導致聯邦政府每年少收了150萬美元的威士忌酒稅，折算成今天（2018年）的價值，按照人均GDP計算的話，超過400億美元，如果以經濟總量為基礎折算的話，則高達3,225億美元！

受到這些醜聞的影響，這使得格蘭特雖然在南北戰爭中貢獻卓越，但卻是美國歷史上政績評價倒數第二的總統。

參見－－（Ⅰ）張友倫、李劍鳴：《美國歷史上的社會運動和政府改革》（天津教育出版社），p156。（Ⅱ）新浪教育：《總統也煩惱 歷屆美國總統醜聞大盤》。（Ⅲ）酒匠雜誌：《讓自由與威士忌同在，讓醜惡遠離我們的最愛》。（Ⅳ）簡體中文《百度百科》之【尤里西斯․辛普森․格蘭特】。（註十六）參見－－張友倫、李劍鳴：《美國歷史上的社會運動和政府改革》（天津教育出版社），p149～169。（註十七）參見－－中文《維基百科》之【彭德爾頓法】。（註十八）參見──余天任：《誰在統治著日本》（東方出版社），p22。 （相關報導： 賈忠偉觀點：被誤解的「智力測驗」、遭錯用的「優生學理論」…… ｜ 更多文章 ）

＊作者為民間文史工作者。