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朱淑娟專欄:拖了四年才宣告生煤自治條例無效,爭議更大

2020-03-24 06:40

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 針對台中市府對中火減煤量不足停發執照處分,行政院突然宣告台中生煤管制自治條例部分條文無效。(圖/台中市政府提供)

針對台中市府對中火減煤量不足停發執照處分,行政院突然宣告台中生煤管制自治條例部分條文無效。(圖/台中市政府提供)

行政院為何拖了四年才宣告台中生煤自治條例部份條文無效?在上周立法院內政委員會後已趨明朗。理由就是經濟部次長曾文生說的:「經濟部一向願意follow自治條例精神,但遇到很多困難無法執行。」行政院副秘書長何佩珊則說:「這是兼顧環保與經濟、困難且不得不的決定。」

而說到底,行政院是因為台中生煤自治條例對能源政策出現難以掌控的變數,才會出手。但拖了四年才宣告部份條文無效,已經晚了、而且也失去正當性。

有一句法律用語是「預見可能性」,指的是當政府宣布一個行政命令後,民間會因應這個命令而調整自己的行為。就這件事來說,當台中生煤自治條例宣布並實施後,包括台電等相關業者都會依其內容做減煤計畫、或編列預算蓋室內煤倉。但經過四年後突然自治條例被宣告無效,就會衍生出很多問題,包括台中市政府依自治條例發的許可、做的處分可能失效、也可能出現國賠爭議。

行政院不該拖了四年才宣告自治條例無效

台中市2016年訂定「管制生煤及禁用石油焦自治條例」,因為沒有罰責,依地方制度法規定只需要報行政院備查,而不論是否備查,自治條例已然生效。何佩珊在回答立委林思銘時也說「備查只是一種形式」,發布即刻生效應無疑慮。

當然行政院事後還是有權宣告部份或全部條文無效,但要盡快說,但卻未置可否且默認長達四年,直到台中市長盧秀燕認真開罰了,行政院才警覺,然後把備而不用的手段拿出來。但無論如何都已經過四年,不能隨便把責任推給前朝,何佩珊多次急著說張善政怎樣怎樣,但前朝針對同一件事是怎麼處理的呢?

對照2015年環保署宣告雲林縣生煤自治條例無效的時間點,就可以看出拖了四年是個大問題。當時的時間點是這樣的:雲林縣政府6月10日公布,6月12日函請環保署備查,環保署6月24日開會,9月7日就函告無效,前後不到三個月,速戰速決,沒有任何不明確的空間,更不會衍生其他問題。

20200108-法務部次長陳明堂8日出席聯合記者會,說明反滲透法相關議題。(盧逸峰攝)
法務部次長陳明堂認為環保署要撤銷台中市對中火的處分,「法理上」應該在訴訟有結果之後,形同證實環保署誤用行政程序法。(盧逸峰攝)

而一如曾文生說的,經濟部一向願意follow自治條例,只因為過程中發生執行上的困難。也就是行政院一開始是同意這個自治條例的,雖然還有一些細節要求修正,但不影響他同意的意旨,拖了四年不核定才是大問題。事後執行即使有困難,還有司法救濟管道可走,直接宣告部份條文無效,反而引發政治效應。

環保署急著撤銷,結果誤用行政程序法

另外的爭議還有環保署,2月25日依行政程序法第117條,撤銷台中市環保局去年底撤銷台中火力電廠2部機組許可證的處分,這點事後也引發爭議。依照這條規定,違法行政處分要在法定救濟期間經過「後」,也就是訴訟有結果之後才可為之,但台電目前正向台中市政府訴願中,依法不能用這條撤銷。

法務部次長陳明堂在答詢時也說:「的確要在訴訟有結果之後,但法理上有人認為會拖太久造成損害發生,所以應該先撤銷…。」說到這裏,委員會主席陳玉珍回應:「那是法理,還沒修法前還是要依法行政,明明就有救濟,中央卻非要把手伸進去。」而陳明堂的說法等於證實環保署誤用了法條。

能源政策遭到挑戰,自有行政救濟的路可走

那經濟部又遇到什麼執行上的困難、導致行政院非出手不可?台中市環保局副局長陳宏益也自爆「有一個隱藏版的理由」,那就是自治條例第三條:「已核發之既存固定污染源生煤使用許可證…的公私場所,應配合環保局每年重新檢討之空氣品質狀況,減少生煤使用之比例,並配合辦理生煤使用許可證及操作許可證異動。」

也就是說,如果未來台中空氣品質沒有明顯改善,台中市可能進一步要求用煤大戶再減量,這次要求台電減四成,未來會不會要求減六成?尤其台中市撤銷中火2部機組許可證讓台電大驚,如果任由台中市政府執行下去,未來中火發電可能出問題,現在10部被減2部、以後還會發生什麼事完全無法預料。

20200316-國民黨立委蔣萬安(中)、楊瓊瓔16日召開「蔡政府濫權包庇中火,政治霸凌台中反空汙」記者會。(顏麟宇攝)
國民黨立委蔣萬安(中)、楊瓊瓔召開「蔡政府濫權包庇中火,政治霸凌台中反空汙」記者會。(顏麟宇攝)

另外台電雖承諾未來每年生煤用量以不超過許可證的1260萬噸為目標,但看仔細了,自治條例第3條寫的是生煤「使用量」要減百分之四十,不是「許可量」減四成。這就是台中市跟台電在計算基礎上出現的差異,台中市以台電近年來最高用量1,839萬噸計算,減四成是1,104萬噸。而台電是以103年許可證上的「許可量」2,100萬噸做基礎,減四成是1,260萬噸。

但一般來說,許可量大於實際使用量,這是為了給業者一個空間,但如果談到用減煤來減空汙,當然要實際減量才有效,這也是近年來各界的共識,例如環保署在2014年8月審查六輕案時就做了決議,未來任何六輕的擴廠應「實質減量」而不是「帳面減量」,而且要用「既有運作中工廠」的「實際排放量」作為抵減基礎。減量要實質減量,而不是許可減量,理由跟實務都已非常清楚。

立委蔣萬安在質詢時說了一個比喻:「台電對裁罰不服可以走行政訴訟。但現在很像有人超速被開罰單,然後找官員消單。消單出了爭議,再找更高層說交通法規有問題,無效,這是架空司法救濟程序。」

而包括台中市開罰及撤銷中火2部機組合不合法、環保署用行政程序法117條撤銷台中市的處分有沒有問題、生煤減量的算法該以何為基礎,這些都已經有救濟管道可走。但行政院在拖了四年後,選擇宣告部份條文無效的方法,恐怕沒有解決問題,而是把戰線拖長,最後司法終需一戰。

*作者為獨立記者

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