觀點投書：風險治理多管齊下，源頭管理更是趨勢─回應李世光

經濟部長李世光日前受《風傳媒》採訪後在九月七日的報導中，針對中部縣市政府禁燒生煤政策直言批評錯誤，表示「不該管進去是什麼（生煤），要管出來是什麼（汙染）」。李部長的主張說得簡明清楚，值得鼓勵，但這卻與歐洲近20年來管制環境化學汙染物政策原則差異頗大，引人憂慮。雖說外國月亮不見得比較圓，但若借鏡檢視，可發現李部長的見解缺乏考量近年風險治理的發展趨勢。

約從1990年代起，歐盟環境署(European Environment Agency)逐漸從偏重制定汙染風險監測及控制的措施，轉向強調源頭管理。這主要原因在肯認科學無知的可能性。無知的層面多樣，像是監測方法能否充分偵測及檢查出汙染物？汙染物是否會與其他環境因子交互作用？這些作用又有哪些？汙染物所造成的生物識別(如代謝)是否具代表性？等問題，都不易有足夠及正確知識。歐盟環境署這樣對科學無知的肯認，其實正與李部長所指「重點並不是燒煤，而是燃燒後所排放的污染是否經過適當的處理」的意見南轅北轍，因為肯認科學無知即是相當質疑有所謂「適當」的可能。李部長此一見解暗示著政府或業者具有「適當」能力來認識、監測及處理汙染物，這恐是相當大的口氣(自信?)，也是輕視公民對過去政府或業者處理汙染物的慘痛經驗。

「科學無知」概念並非任意使用，而是限縮在已知重大汙染物的管制上。例如，若某工廠將排放世界衛生組織所公告的致癌物（如近日沸揚的麥寮VCM），或是一般已被普遍認知的危險物質（如燒生煤排放的PM 2.5微粒）時，「科學無知」概念的引入，將有助於保障可能的受害群體或環境。亦即，只要一般因果關係已公認存在時（像VCM是一級制癌物），政府不應該以需要明顯確認特別因果關係（如某群體身上的汙染物是否完全來自某工廠）為條件後才行使預警原則，而更謹慎面對重大汙染物的管制。此外，政府這麼做，也將讓業者承擔更多應負責任，而更積極舉證及溝通汙染物可能帶來的風險。基本上，行政機關涉及科學爭議的治理措施，不應司法機關化，也就是不應限縮需以一般及特別因果關係都是必要條件。行政機關必須以比較嚴格的風險預防立場，來對重大汙染物質進行管制，適切課責業者。畢竟受害利益難以回復或補償，人民健康及環境維持的價值更高。

再者，李部長前述的發言，除了有行政機關自我限縮司法機關的疑慮外，更有自我轉化為科學機構的傾向，令人憂心。李部長認為若將各方監測汙染物質數據通通攤開來，才能成就一種「健康的討論」。然而，自然環境並非科學實驗室一般，所監測出來的環境數據難以充分地代表汙染物及其作用。台灣地小人稠，空氣污染物傳輸路徑易受季風及地形影響，而對於未設置工業區的地方造成環境健康危害。因此，各方環境數據不同，是難以避免，也難謂不健康，而歐盟環境署肯認這樣的現實，故近年傾向花更多心思在源頭管理，這是兼具尊重一般因果關係、科學無知原則、課責業者及積極擔負行政機關責任等價值考量後的管制趨勢。

簡單來說，行政機關從事與科學相關的政策及治理時，特別是涉及重大汙染物質的管制政策，必須有獨立性考量，而不能將自己簡化為科學機構而唯科學證據是問，也不能化身為司法機關而強行追求一般及特別因果關係確立來制定政策。當然，更應避免讓業者隱身。行政機關必須優先考量公眾及環境的潛在風險，還有顧慮危害的不可逆及損害的不可預期。源頭管理的趨勢是基於行政機關的獨立可作為及應作為的能力，希望李部長暫放下李教授的科學家身分，而多以全國人民所委託及敬重的政務官自居。 （相關報導： 李世光專訪》企業不滿政府 「與資方溝通順暢、與其他部會協商解決問題」 ｜ 更多文章 ）

＊作者為台大國發所助理教授