農田水利會改制,土地爭議跟著來!僅憑1953年省府函示,竟無償使用近3000公頃私人土地至今…

2019-07-04 08:20

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未來水利會併入農委會後,水利會無償使用私人土地的爭議,恐將更形嚴重。僅示意圖。(資料照,取自pang yu liu@flickr/CC BY-SA 2.0)

未來水利會併入農委會後,水利會無償使用私人土地的爭議,恐將更形嚴重。僅示意圖。(資料照,取自pang yu liu@flickr/CC BY-SA 2.0)

農委會明年10月將全面接管全台農田水利會,儘管七星、瑠公、桃園等水利會在都會區擁有大面積不動產,但亮麗資產的背後,卻也面臨長期無償占用農民土地的問題。根據農委會統計,全台17個農田水利會,自1953年起使用他人土地興建水路等水利設施,總計共24萬筆,總面積6170.90公頃;其中,有15萬筆、總面積2910.80公頃之土地屬於私有土地,水利會僅依據1953年省府頒布函示,無償使用迄今。未來水利會併入農委會後,水利會無償使用私人土地的爭議,恐將更形嚴重。

農田水利會作為台灣地方水利自治團體,其半官半民的性質,始終為外界所疑惑。司法院大法官會議曾經針對「石門農田水利會」徵收餘水使用費進行解釋,大法官會議指出,農田水利會係秉承國家推行農田水利事業之宗旨,依法律設立之公法人,依據1955年《水利法》之修正案,在法律授權範圍內享有自治之權限,其任務包括農田水利事業之興辦、改善、保養及管理、災害之預防及搶救等事項。

不過,農田水利會在協助國家興辦水利建設過程,曾經無償徵用大量農地。根據農田水利聯合會所做的研究,早期農業社會,農民為了便利農田灌溉,多半樂於提供土地作為圳路使用;國府來台初期,為了確保水利設施之土地使用,省政府在1953年5月29日函示,「各水利委員會自有或使用他人土地之水路照舊使用,土地所有權人不得藉口要求土地補償或予阻塞破壞。」《水利法》1955年修正,確立水利自治團體為公法人,協助政府興辦水利事業,讓水利會使用民間土地,間接取得的法源基礎。

農田水利會聯合會。(取自Google map)
農田水利會作為台灣地方水利自治團體,其半官半民的性質,始終為外界所疑惑。(資料照,取自Google map)

不過,隨經濟快速發展,全台土地價格大幅飆漲,農田水利會僅憑藉著省府1953年函示,無償使用他人土地,對無償提供水利地使用之農民權益確有不公平之處。上述無償使用之水利用地,隨著都市發展,部分水利用地有些轉為區域排水、市區排水、防水防潮堤防、水防道路等用途使用,政府徵用後並未給予水利會補償金,水利會在此方面所遭受損失亦極可觀。

農委會要求「檢討」 農田水利會卻只能這麼做…

由於水利會「照舊使用」之水利用地,未支付土地所有權人合理補償,有違反《憲法》保障人民財產權之虞,監察院在1999年發函農委會指陳相關缺失,農委會據此發函各水利會「農田水利會照舊使用私人土地作為水利設施檢討改進報告」,要求各水利會就「照舊使用」原提供為水利使用之私人土地,「應於各水利設施辦理更新改善時,辦理價購或徵收」,價購或徵收價格以公告現值加4成,免徵土增稅;農委會同時要求,水利會應於每年「財產處分」專款提撥一定比例,依水源地、幹支分線、中小給水路等優先順序,辦理價購或承租。

不過,農田水利會無償使用私人土地問題,因為年代久遠,處理上非常棘手。近年來,全台農田水利會自籌財源能力欠佳,多數水利會以變賣資產作為營運資金籌措來源,對於早期無償徵用之土地,根本無力解決。

20180116-農田水利會改公務機關,國民黨極力反對,今天下午動員萬人包圍立法院抗議。(甘岱民攝)
農田水利會改公務機關,國民黨曾動員萬人包圍立法院抗議。(資料照,甘岱民攝)

根據106年度中央政府總決算審查報告,全國17個農田水利會近5年度平均自籌財源比率為61.42%,其中,花蓮及台東農田水利會自籌財源比率僅4.30%及5.70%為最低,顯示全台農田水利會近年來,主要靠變賣資產收入為其自籌收入來源。

市值高達1087.6億的私人土地,未來會是縣市政府的帳嗎?

審計部指出,各農田水利會無償照舊使用他人土地面積龐巨,尚待價購或徵收,未來改制為公務機關後,可能衍生政府未來或有給付責任事項,允宜妥為籌謀因應,截至2018年2月底止,全國17個農田水利會農田水利設施照舊使用他人土地,共計24萬筆,總面積6170.90公頃,其中已承租使用土地僅8629筆,面積238.71公頃;無償照舊使用他人土地23萬1478筆,面積5932.21公頃,其中私有土地15萬4402筆,面積2910.80公頃。17個農田水利會當中,石門與嘉南農田水利會,無償照舊使用他人土地面積最大,均有數百公頃之譜。

上述無償照舊使用之私人土地,若以公告現值計算,市值達1087.6億元,審計部認為,農田水利會無償使用之私人土地,如同各縣市政府尚未取得之既成道路及公共設施保留地徵收補償,長期掛在縣市政府的帳上,成為一種尾大不掉的存在。

20180115-學術界支持農田水利會改制記者會,副主委陳吉仲發言。(盧逸峰攝)
農委會強調,對於各縣市農田水利會之土地資產處分,都有嚴格的限制。示意圖,圖左一為農委會主委陳吉仲。(資料照,盧逸峰攝)

對於審計部之審查意見,農委會方面回覆,已要求各農田水利會衡酌財務收支狀況,依事業需要輕重緩急順序,辦理價購或承租水利設施用地。至於全台農田水利會過去5年自籌財源比率偏低,必須靠處分土地資產挹注收入來源,農委會強調,對於各縣市農田水利會之土地資產處分,都有嚴格的限制,非事業用土地面積超過500平方公尺或農業用地面積超過1000平方公尺,除地形狹長、未直接臨路、利用價值低等情形,農委會同意處分外,其餘大面積土地之出售,農委會均未同意。

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