周宇平觀點：《國防產業發展條例》七年檢視─國防自主的制度瓶頸與能力形成

《國防產業發展條例》公布至今已逾七年，當初希望透過國家採購力量扶植國內國防產業、建立供應鏈與提升國防自主的政策方向，具有其必要性。然而，七年之後，真正值得檢視的問題，已經不只是「國內廠商取得多少訂單」，而是這些採購究竟為國家留下了多少可以持續運用、維持與發展的自主能力。

國防自主如果只用「有多少產品在國內製造」來衡量，很容易把「國內生產」與「自主能力」混為一談。一項裝備可以在國內組裝，企業也可以取得國外原廠授權或代理資格，但如果關鍵設計、核心零組件、軟體、韌體、技術資料及後續升級能力仍高度依賴國外，那麼這種國產化究竟能轉化多少真正的國防自主能力，仍值得深入檢視。

因此，《國防產業發展條例》走到今天，真正需要重新思考的，不只是如何讓更多國內企業參與國防採購，而是國家究竟要透過這樣的採購取得什麼樣的國防自主能力。

國防產業政策最容易產生的制度誤區，就是將「國內製造」、「國內組裝」、「國外技術合作」與「自主研發」視為相近的能力，事實上，這些能力具有完全不同的戰略價值：

尤其現代國防裝備已經高度軟體化、電子化與系統化。真正決定一項裝備長期價值的，往往不只是硬體本身，而是背後的軟體、韌體、演算法、資料、介面、系統架構以及持續改良能力。

如果採購制度對於自主研發、國外代理、技術授權與進口組裝之間的區別不夠清楚，就可能產生一個值得注意的政策缺陷：企業投入多年資源自主研發所承擔的成本與風險，未必能在採購評選中獲得相應的制度回報；相較之下，採用成熟國外產品、取得代理或合作資格，再進行國內整合，可能更容易在較短時間內形成營收，久而久之，政策與制度所鼓勵的可能就不是「研發核心技術」，而是「取得成熟產品」。

這並不是說代理、國際合作或進口零組件沒有價值，對於現代國防工業而言，完全排除國際供應鏈並不現實，但真正需要重視與處理的是：政策必須清楚區分「取得產品的能力」與「掌握技術的能力」，前者可以滿足當下需求，後者才決定未來面對新需求時，國家能不能自行解決問題。

《國防產業發展條例》的政策精神之一，就是在國防採購中對具備國內研發能力的廠商予以優先考量。這項設計的政策邏輯其實非常清楚：國家既然是國防產業最大的單一需求者，就應該運用採購力量，讓真正投入研發的國內企業獲得市場機會，進而形成「國家需求帶動研發、研發累積形成產業能力」的循環。

問題在於，政策中的「優先」究竟有沒有轉化為採購制度中的實質成績？如果「國內研發能力」只是在評選項目中占有有限權重，甚至可以透過代理、授權、進口零組件或國內組裝等其他條件取得相近的評選效益，那麼法律所設計的「優先」就可能停留在政策宣示，而沒有真正改變廠商的投資行為。 （相關報導： 夏珍專欄：「這他媽的到底怎麼回事？」台灣國防預算占比GDP 5%還是不夠！ ｜ 更多文章 ）

對企業而言，研發本就是一項長期且高風險的投資，企業必須投入工程人才、設備、測試、驗證與多年開發成本，還要承擔技術失敗及需求改變的風險。如果最後在採購評選中，自主研發與代理成熟產品所得到的政策差異並不明顯，企業自然會重新評估：究竟是投入多年資源建立核心技術，還是選擇較低風險的國外合作與產品整合？

因此，政策內「優先」的真正意義，不應只是讓國內研發廠商「有資格參加」，而應該讓真正具備自主研發能力的企業，在評選權重、技術評價、驗證機會及後續採購銜接上，得到足以反映其長期投入的制度性回報。

換句話說，國家如果希望企業投資自主研發，就必須讓企業看得見一個清楚的政策訊號：投入自主研發，能夠在國防採購市場中獲得與其技術投入相對應的機會。否則，國家希望企業「自主研發」，採購制度卻持續獎勵「快速取得成熟產品」，兩者之間就會產生政策矛盾。

國防採購不只是「給訂單」，更在於透過政策與規則告訴產業：國家真正願意為什麼樣的能力給予承諾，這才是「優先採購」制度最需要重新檢視的地方，這也是國防自主該注意的重點問題。

國防產業的另一個結構性問題，是現行制度仍容易偏向已具備規模、設備與國防採購實績的企業，傳統國防工業重視廠房、設備、產線與製造規模，這在大型平台與重工業時代具有合理性。然而，今天的國防科技正在快速轉向人工智慧、無人系統、資通訊、電子戰、感測器、導航、軟體及自主控制等領域。在這些產業中，真正重要的資產可能是工程師、演算法、開發環境、關鍵零組件技術，甚至是一套能快速迭代的系統架構，而不一定是一座大型工廠。

如果廠商資格審查仍大量沿用傳統製造業的能力判斷方式，就可能造成一種制度落差：真正具有技術潛力的企業，可能因為沒有大型廠房、沒有長期軍採實績，致使評分低而無法進入國防市場。

對新創廠商而言，還存在另一個更難突破的問題：沒有國防實績，就很難取得國防訂單；沒有國防訂單，就永遠沒有國防實績，這是一個典型的「實績悖論」。一家企業即使已經在民間市場證明技術可行，進入國防體系後，仍可能面對資格認證、軍規測試、測試場域及既有實績等多重要求。結果可能是國防採購制度愈來愈傾向選擇「已經證明過自己」的企業，卻不容易讓「可能成為下一代關鍵技術」的新創進入，對於技術快速變化的國防領域而言，這種制度結構實在真的值得重新思考。

國防產業並不是只有傳統製造業，未來國防裝備將更加依賴軟體、AI、資通訊、感測器與系統整合，如果所有不同型態的國防科技企業，都必須套用高度接近傳統製造工廠的審查條件，且「工廠合格證」等審查獲證流程動輒耗時一年以上，制度就可能出現「能力錯配」。

因此，廠商認證可以考慮朝向分級、分類方式調整：

這不是降低國防採購門檻，而是讓門檻真正對應到任務需求，真正需要問的，不應只是「這家公司有沒有大型工廠」，而是「這家公司有沒有完成這項國防任務所需要的能力」。如果一項技術的核心是演算法，卻用廠房面積判斷企業是否具備研發能力，本身就是制度指標與技術本質之間的錯位。 （相關報導： 夏珍專欄：「這他媽的到底怎麼回事？」台灣國防預算占比GDP 5%還是不夠！ ｜ 更多文章 ）

國防自主還有一個更重要、也更容易被忽略的面向，就是裝備交付之後能不能持續使用，一般商業採購主要關注價格、品質與交期，但國防裝備還必須面對戰時環境、供應中斷、威脅快速變化與長期維持等問題。一套系統即使平時可以正常運作，如果核心軟體更新必須依賴國外原廠、關鍵韌體無法由國內維護、重要技術資料無法取得，甚至發生故障後必須等待國外支援，這套系統的自主程度仍然有限。

因此，國防採購不能只問：「產品是不是在國內製造？」更應該問：「如果外部支援(資源)中斷，我們還能不能維持、修復與升級？」這才是國防自主真正需要面對的問題。

當然，並不是所有武器系統都適合要求完整技術移轉，也不是所有案件都必須要求交付完整原始碼，較合理的做法，應該依裝備的任務重要性、技術依賴程度及後勤維持需求，建立不同層級的技術資料取得、軟體維護、修改權限、金鑰管理與接續支援機制。換言之，條例與合約應該把「自主維持能力」納入能力要求，而不能只在產品交付時畫下句點。

如果要讓新創與中小企業真正進入國防市場，還需要補上一個目前經常被忽略的環節：測試與驗證。國防科技與一般商業產品最大的差異之一，就是「能不能用」與「能不能作戰」，這並不是同一件事。民間市場上已經成熟的技術，進入軍事環境後，還可能面臨電磁環境、資安、可靠度、環境耐受性、系統介接與實際任務效能等問題。因此，國家不能只是要求企業提出成熟產品，再由軍方決定採不採購；更應該建立從技術驗證、原型試製到軍事測試的制度路徑。

國家可建立階段性進階機制：概念驗證(PoC)→原型開發→軍事測試→小批量試產→部隊驗證→正式採購。這樣做的目的，不是降低測試標準，而是讓新技術可以在正式大量採購之前，透過小規模、可控制的方式驗證其軍事價值，政策不必保證每一家新創都能成功，但應該讓具有潛力的技術有機會被驗證。這尤其重要於AI、無人系統、電子戰、感測器及新型能源等快速演進領域，因為如果所有技術都必須等到完全成熟、具備完整軍採實績後才能進入國防體系，國軍看到的往往已經是上一代技術。

因此，《國防產業發展條例》下一階段值得重新思考的，是「國防自主」究竟應該如何衡量：

這些問題，可能比單純計算國產比例，更接近國防自主的真正內涵。

國防自主也不代表所有東西都必須自己製造，現代國防科技高度分工，即使世界主要國家也不可能完全脫離全球供應鏈；真正重要的是，在關鍵技術、關鍵零組件、維修能力與系統持續運作能力上，不能形成無法替代的單一依賴。換句話說，國防自主不是追求「零進口」，而是確保「關鍵能力可控」。

《國防產業發展條例》公布七年後，現在更值得檢視的，不只是國內企業取得多少國防訂單，而是每一筆採購究竟留下了什麼?一筆採購案結束後，國家除了得到採購裝備之外，是否增加了研發人才？是否掌握更多核心技術？是否建立新的測試與驗證能力？是否增加關鍵供應鏈的替代性？未來面對新的作戰需求時，是否能夠更快完成研發與升級？如果答案都是「沒有」，那麼即使採購金額不斷增加，也未必代表國防自主能力同步成長。

因此，國防產業政策下一階段應該從單純「扶植廠商」，逐步轉向「形成產業能力」。採購評選要能辨識真正的自主研發能力；廠商認證要能容納不同型態的科技企業；測試制度要提供新技術進入的機會；採購契約則應把後續維修、升級與持續支援能力納入考量。

如此，國防採購才不只是「花錢買裝備」，而是透過國家需求，把研發、製造、測試、驗證、維修與升級能力逐步累積在國內。國防產業發展的最終目的，從來不只是讓更多產品貼上「國產」標籤。真正重要的是，當下一次威脅改變、技術快速演進，甚至外部供應中斷時，國家仍然具備重新設計、快速驗證、持續維修與自主升級的能力。

國防採購真正應該買到的，不只是今天可以交付的產品，而是下一次需求改變時，國家與軍隊就能夠靠國內企業解決問題的能力，這才是《國防產業發展條例》走過七年之後，最值得重新檢視的制度課題。 （相關報導： 夏珍專欄：「這他媽的到底怎麼回事？」台灣國防預算占比GDP 5%還是不夠！ ｜ 更多文章 ）

＊作者為台灣智庫諮詢委員