林仁斌觀點：八公里之外的風險空白─台灣核災應變制度真的準備好了嗎？

談到核能安全，政府部門經常強調「符合國際標準」、「風險可控」，但若真正攤開法規制度細節，台灣的核災應變設計，仍存在一個長期被低估、卻至關重要的問題：依現行核定實務，核子反應器設施緊急應變計畫區(EPZ)，多以核電廠為中心劃設約八公里範圍。然而，若將此一範圍視為核災應變制度設計的主要依據，其與實際事故可能呈現的風險擴散不確定性之間，仍存在落差。這不是是否支持核能的立場問題，而是核能治理是否願意誠實面對「最壞情境」的制度問題。

依現行規劃，台灣核電廠的緊急應變計畫區以八公里為核心，相關疏散演練、避難路線、醫療調度與地方政府應變責任，多半圍繞此一半徑設計。然而，從國際核災經驗來看，這樣的設定，在制度運作上更接近一種行政管理上的便利假設，而非一套能回應風險高度不確定性的完整治理設計。

1986年車諾比事故後，劃設三十公里禁制區，長期污染影響範圍更遠超此邊界線；2011年福島核災初期，日本政府雖以二十公里為疏散基準，後續仍因實際輻射熱點分布，多次調整與擴大管制範圍。儘管這些管制區域在法律性質上未必等同於EPZ，其實務經驗仍突顯單一距離標準在重大事故中往往不足以支撐應變決策。

這些案例共同指向一個清楚的事實：放射性污染的擴散範圍受到事故型態、氣象與地形的影響，恐難以事先用單一半徑精準預測。因此，EPZ在國際實務上從來不是「最大影響範圍」，而是最低的即時行動起點。

將這套制度放回台灣，問題更加尖銳。北部核電廠周邊，涵蓋新北市多個行政區，與台北市都會區高度連結。這不僅是人口密度問題，更是交通承載、跨縣市協調與疏散可行性的結構性挑戰。在平日通勤時段，北台灣主要幹道早已接近飽和，一旦發生需要快速撤離的核災事故，八公里內人口是否真能在現行交通條件下於短時間完成疏散，本就存在高度不確定性。

若核子事故實際污染範圍或疏散需求超出現行核定之緊急應變計畫區(實務上約八公里)，現行《核子事故緊急應變法》雖賦予中央災害應變中心發布民眾防護行動之概括權限，卻未就擴大疏散的啟動條件、判斷程序與責任分工設有明確規範。

特別是在事故影響跨越行政區界線時，跨縣市疏散之指揮權責、資源調度與安置責任，並無制度化設計，一旦事故影響超出既定行政區，現行制度缺乏可即時啟動的跨域治理機制，相關演練亦未被明文要求。於此制度脈絡下，緊急應變計畫區的界線，實際上可能被作為風險治理的行政邊界，而非僅為事前規劃工具。

核能治理史上，這並非假設性的問題。美國紐約長島的Shoreham核電廠，正是一個具代表性的制度案例。該廠於1984年完工，造價高達60億美元，卻因無法通過緊急疏散計畫的可行性審查，始終未能商轉。長島地狹人稠、對外交通有限，一旦發生事故，大規模撤離在物理與時間條件上皆不可行。 （相關報導： 觀點投書：ESG不只是減碳─離岸風電選商應強化非財務因素 ｜ 更多文章 ）

最終，該電廠於1992年由州政府收購，建廠成本轉由電費吸收，並於1994 年完成除役。Shoreham的經驗清楚說明：即便在治理能力成熟、制度透明度較高的國家，只要避難計畫缺乏現實可行性，核電廠的運轉便難以取得社會正當性。核災的本質是系統性風險，任何單一環節失效，都可能導致整體崩潰；而在複合型災害條件下，「有序撤離」往往只是事後論述中的假設。

從治理角度看，EPZ設定同時涉及核能安全委員會(以下簡稱核安會)與地方政府的角色分工。核安會負責安全評估與事故通報，但實際疏散、安置、交通管制與社會動員，卻高度仰賴地方政府執行。

問題在於，地方政府的防災演練與資源配置，多半以中央劃設的EPZ為依據。當EPZ設計過小，地方政府即便「依法行政」，也可能在實際事故中承擔超出其準備範圍的風險與責任。換言之，在此制度設計下，第一線執行單位與當地居民，實際承擔的風險與責任，可能超出原本制度所預期與準備的範圍。

2011年福島核災後，日本並未僅止於反應爐安全強化，而是同步檢討核災應變制度。日本在制度調整後，明確將核災應變計畫區分為不同層次，並強調依事故情境與即時監測，動態調整避難疏散與防護行動，而非僵化依賴單一距離標準。

這種轉變的核心精神在於：EPZ不是用來「保證安全」，而是用來避免制度對最壞結果的視而不見。

誠然，支持或反對核能，本就是民主社會中的正常分歧。但若核能仍被視為應對減碳責任的能源選項之一，最低限度的前提，是避難計畫與應變制度能夠承受「不如預期」的情境。當緊急應變計畫區(EPZ)長期停留在八公里，卻未正面回應人口密度、交通限制、跨域治理與責任分工等現實條件時，所謂核安，可能僅停留在形式上符合規定，而尚未完全轉化為能承擔最壞情境的制度設計。

核電安全有其敏感性及嚴重性，核能最終是否適合台灣，可以繼續辯論；但在此之前，避難計畫與核災應變制度不能選擇性樂觀。否則，一旦核子事故發生，八公里之外的風險空白，恐怕終將由整個台灣社會共同承擔。

​＊作者為中國文化大學化學工程與材料工程學系副教授​
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