柳金財觀點：繼承與分歧？大陸國家治理體系現代化與孫中山先生政治制度設想對照分析

近年來，大陸強調「國家治理體系和治理能力現代化」，並在科技、產業、基礎設施及重大工程領域推行「新型舉國體制」。此制度設計旨在集中資源、統籌協同，以提升治理效能與戰略能力。與此同時，孫中山先生在20世紀初提出的三民主義及五權憲法，亦包含對國家能力與民主制度的雙重要求，即「人民有權、政府有能」。我們檢視二者的契合與矛盾之處，並進一步對照當代西方治理理論，以探討其制度特徵與優劣勢。

一、中共國家治理體系現代化與孫中山先生政府有能思想傳承與差異

本文探討大陸當前所倡導的「新型舉國體制」與「國家治理體系及治理能力現代化」之制度特徵，並將之與孫中山先生的三民主義及五權憲法進行比較分析，同時對照西方的新公共行政(New Public Administration, NPA)、新公共管理(New Public Management, NPM)及新公共治理(New Public Governance, NPG)等理論框架。在「政府有能」與實業建設等功能性目標方面，中共現行制度與孫中山的政治理念具有高度一致性；然在「人民有權」的制度化配置（選舉、罷免、創制、複決、地方自治）方面，存在明顯落差。

檢視西方公共治理理論內涵，新公共行政(NPA)注重公平、回應性與公共價值；新公共管理(NPM)強調效率、績效與市場化工具；新公共治理(NPG)則重視多元參與與協同治理；數位時代治理(DEG)則強調平臺化、資料共享與智慧決策。上述理論中有共同核心元素，強調效率、績效及協同治理，也是中共新型舉國體制、國家治理體系現代化所著重內涵。

大陸國家治理體系現代化在工具與技術層面，包括績效管理、專案化推進、數位平臺治理具有高度雷同性；但在制度邏輯方面，包括多元制衡、程序正當、權利保障上，則呈現相對微弱。中共的新型舉國體制、國家治理體系現代化，在超大規模、跨域動員的政策領域具明顯優勢，但在需要程序民主、民主協商與多元參與的議題上，仍需完善補強。

如眾所周知，孫中山先生倡議政治制度思想主要是涵蓋在三民主義，包括民族主義、民權主義與民生主義，並以五權憲法（行政、立法、司法、考試、監察）作為制度化設計框架。其中，民權主義賦予人民選舉、罷免、創制、複決等直接民主權利；民生主義則強調國家主導的經濟建設；五權憲法的考試權與監察權意在防弊與選才。大陸新型舉國體制，強調「全國一盤棋」及集中力量辦大事，在重大科技專案，如航天、量子通信、高速鐵路等基礎設施，已取得顯著成效。新型舉國體制、治理體系現代化現已逐步推廣至關鍵核心產業與社會治理領域，核心在於頂層設計、專案化推進、目標責任制與跨部門協同。

二、孫中山先生人民有權、政府有能的理念及制度設計

孫中山先生在其政治思想體系中，明確倡議「政府有能、人民有權」理念。這些話語主要散見於《建國方略》、《建國大綱》、《三民主義》演講以及其政論文稿。

（一）關於「政府有能」話語論述： （相關報導： 李忠謙專欄：習近平下台之後，台灣會更安全嗎？ ｜ 更多文章 ）

《建國大綱》中載明：「政府者，為辦事機關也，必使之有充分之能。」其意為政府就是替人民辦事的機關，必須具有充分的能力，方能推動建設。1924年廣州中山大學演說《三民主義‧民權主義》演講，宣稱：「西方之民主，徒有人民有權，而無政府有能。中國欲富強，必須政府有能，方能謀國家之進步。」顯然，孫中山批評西方代議制只強調人民權利，忽略政府效能，致無法迅速富國強兵。

尤其在《建國方略》中，陳明：「今日中國積弱不振，必待一有能之政府，集中全國之力，以謀富強。」強調國家必須建立一個「有能」的政府，集中資源始可能建設現代國家。有能政府及集中資源，顯示孫中山先生並非是期待建構萬能政府，而是在民主政治下建構權能區分之民主治理體系。

（二）關於「人民有權」的話語論述：

孫中山曾宣稱《三民主義‧民權主義》：「民權之本義，在人民有權。」孫中山認為民權的核心，即是認為人民必須掌握真正的權力。另《建國大綱》也載明「人民有選舉、罷免、創制、複決之權，以制衡政府。」清楚界定「四權」作為人民直接監督政府的工具。其中創制權及複決權可謂是直接民權。

孫中山發表《三民主義‧民權主義》演講，「吾人所謂民權主義者，乃人民直接行使之權，不專以代表代行也。」這強調中國政治制度不同於西方代議制，中國的民權應當直接由人民行使。然實際制度設計既有直接選舉，也有間接選舉，避免間接民權之避害。

從孫中山先生所創《建國大綱》與《三民主義》相關論述表明，區分政權及治權分屬人民及政府，「政權必須分開兩大部分：一曰政權在民，謂之人民有權；二曰治權在政府，謂之政府有能。」

在人民有權方面，孫中山設計的「五權憲法」（行政、立法、司法、考試、監察）核心在於確保人民透過選舉、罷免、創制、複決等制度來行使主權。近代國家應落實民主政治，以避免專制或軍閥割據。在政府有能方面，孫中山強調「民生主義」和「實業計畫」，希望建立一個能有效推動經濟建設、改善民生的政府。所謂「有能」，是政府要具備效率與能力，推動現代化建設，例如鐵路、港口、農業水利。整體而言，孫中山的設計是權能並重，人民在制度上享有權利，政府在運作上必須展現能力。

三、中共國家治理體系現代化發展，與孫中山政治構想的契合與分歧

比較孫中山先生「人民有權、政府有能」的理念，與當前大陸「國家治理體系現代化」以及「新型舉國體制」的差異。新型舉國體制制度內涵與傳統「舉國體制」（毛澤東時期）相比，新型舉國體制強調「政府主導＋市場機制＋社會參與」的結合。這不僅僅是單純的行政命令動員，而是透過資金配置、科研投入、政策傾斜來形成合力。目標：聚焦戰略性領域：航太、半導體、高速鐵路、核電、5G、新能源。追求「關鍵核心技術自主可控」，避免受制於國際封鎖。

目前已取得重大成就：基礎設施：高鐵網、南水北調、港珠澳大橋。科技突破：探月工程、北斗衛星導航系統、神舟飛船、C919大飛機。公共治理：新冠疫情動員模式，展現「集中力量辦大事」的優勢。孫中山的「政府有能」偏重經濟建設與民生改善；新型舉國體制則結合黨國體制與市場力量，強調「國家戰略突破」。最大差異在於孫中山設計的制度仍以「民主鞏固國力」為前提，而中共的新型舉國體制則以「集中力量服從國家戰略」為核心。 （相關報導： 李忠謙專欄：習近平下台之後，台灣會更安全嗎？ ｜ 更多文章 ）

對照孫中山理念，大陸「治理現代化」、新型舉國體制差異。前者強調人民地位人民主權，選舉罷免創制複決；但後者是人民參與有限，以黨領導為主，人民是動員對象，非決策主體。在政府角色方面，前者為有能政府，建設國家、改善民生；後者是黨政合一，強調法治與效率，政府主導、整合市場與科研力量。在治理特色方面，前者強調權能並重，治理能力與制度效能；後者重視集中力量辦大事，科技突破；成就焦點為實業建設、民生改善、社會治理現代化、精準扶貧及高科技、基建、戰略產業。

新型舉國體制與國家治理體系現代化與孫中山政治思想有其契合之處：1.「政府有能」：高度集中統籌與快速動員，與孫中山強調的國家能力建設及實業計畫相符；2.防弊與選才：反腐與專業化選拔制度在功能上接近監察權與考試權的設計初衷。而其矛盾之處：1.民權配置不足：缺乏制度化的普選、複決與地方自治；2.監察與考試獨立性不足：監察權與紀檢合署，考試權與政治任務綁定。

孫中山的「人民有權、政府有能」是一種「民主＋能力」的平衡設計；而大陸當前的治理體系則偏重「政府有能」與「國家戰略效能」，在「人民有權」部分明顯不足。「新型舉國體制」的優勢是集中力量突破卡脖子技術，但也容易犧牲多元與民主監督。

就三民主義所統攝民族主義、民權主義及民生主義與中共治理建設對比，部分具有繼承、部分也是反轉。大陸強調國家統一、反對外來干涉、提升國際地位，但民族主義與單一政黨意識形態綁定，缺乏多元政治包容；少數民族議題政治化。在維護國家主權與現代化國防建設上高度契合，但大陸對政治多元性有抑制。在民權主義部分，大陸部分落實社會權（扶貧、教育普及、醫療保障），但未落實普選、言論自由及政黨輪替；司法獨立不足。

大陸在保障民生方面有一定作為，但與孫中山構想的憲政民主差距大。在民生主義方面，大規模基礎建設、高速鐵路、交通網、科技創新，與實業計畫高度一致。經濟分配不均；部分地區貧富差距擴大；社會福利覆蓋不均；在經濟建設與產業升級上契合，但社會公平性不足。在五權憲法方面監察權，設立國家監察委員會防弊反腐，集中反腐資源；監察權與黨的紀檢體系合署，缺乏獨立性，與孫中山的分權理念衝突。反腐成效顯著，但制度設計更偏向黨內監察而非憲政監察。在五權憲法中考試權方面，仍保留公務員考試制度，並強調專業化選才；考試權受行政與黨務影響較大，獨立性不如孫中山構想。人才選拔制度契合理念，但政治干預風險較高。

與西方治理理論也有雷同與悖離。雷同：工具層面高度一致，例如績效管理、專案化、數位平臺治理等等；政策推進採用「試點—擴散」路徑，與循證治理、先導計畫相似。然其悖離之處，在於1.制度邏輯不同：西方以多元制衡與外部問責為核心，大陸則以單一中心統籌為主；2.資料治理規範差異：隱私保護與資料開放程度不一致。

總體而論，中共國家治理體系現代化有其制度優勢與風險。優勢：1.跨域統籌與動員速度快；2.長期規劃穩定性高；3.大規模建設與資源集中能力強；4.數位化滲透率高。

然而其所遭遇風險：1.外部問責不足導致指標替代與數據失真；2.隱私與資訊安全挑戰；3.地方與社會創新空間受限；4.路徑依賴導致糾錯成本高。

四、邁向政府有能及人民有權雙贏互強目標

綜上所述，「新型舉國體制」在政府效能與實業建設方面與孫中山政治理念高度契合，亦在技術與工具層面與西方治理理論有顯著雷同。然而，該體制在民主參與及外部監督上的制度化不足，使其在多元化與程序正當性上與孫中山完整構想及西方治理模式存在落差。未來的改革挑戰在於如何在維持集中統籌與高效能的同時（強政府能力），增強制度的開放性與回應性（強民主治理），以達成孫中山所倡「人民有權、政府有能」的互強(empowerment)目標之平衡。 （相關報導： 李忠謙專欄：習近平下台之後，台灣會更安全嗎？ ｜ 更多文章 ）

＊作者為佛光大學公共事務學系副教授兼澄正書院主任，本文原刊《奔騰思潮》，授權轉載。