陳振川觀點：大型災害之救災重建啓動—2009莫拉克颱風經驗

丹娜絲颱風 7/6嘉義登陸，所帶來風雨造成重大災損，惟7/26立委罷免之事佔據國人事務核心，而一波波的西南氣流造成雲嘉南及高屏嚴重的淹水、停電、土石流、交通中斷等災害，直逼西南氣流所造成2009年莫拉克颱風及2008年72水災、2012年823水災及2018年823豪雨之慘痛歷史。我們是否有學到經驗？

氣候變遷下，災害頻率及規模強度加大，位於世界上最脆弱的天然環境，不論是在大地震、颱風、暴雨、海嘯不同災害或現在的混合災害模式下，如何向歷史及經驗學習是很重要的。而因防災、救災及重建的政府行政組織不同，各項工作的推動整合協調是非常重要，也應持續改善。我國在莫拉克颱風災後，累積921大地震經驗，已經有大幅進步，並進行災害防救法之修訂。在以國土保育之永續工程及社區興建及在防備災軟硬體之加強，包括NGO救災及重建能力及企業參與都有相當進步。

莫拉克颱風災後重建經驗顯示災害之救災、安置需同步進行，和時間賽跑，避免二次災害。當年，馬前總統即檢討指出「預防不足、救災吃力、安置快速、重建妥速」的感想，並提出「料敵從寬、禦敵從嚴、超前部署、預置兵力、隨時防救」要領，並強調「防災重於救災、離災重於防災」，以及做好「中央與地方政府攜手合作」。所以，在莫拉克颱風災後，多年來歷經多次颱風豪雨均依循前述原則運作，也減少了無數災情。而第一線結合政府及NGO救災重建的國軍早已是人民心中最敬佩及仰賴的一環，國軍的出現就安定了災民的心，多位救災重建有功的將官也都受到高層重用升官。

救災重建是艱難的挑戰，包括災民安置及住宅修復重建、基礎設施重建、心理及教育、產業等，並應以國土保育及永續發展為目標努力執行，善用全國力量及有限資源。政府也應結合產官學界力量，盡快全面進行災區災情勘查及評估，並據以評估復建規模及預算。政府在編列特別重建預算時，也應該以移緩濟急及運用第二預備金救急。制定特別條例，應該一併考慮丹娜絲颱風 及後續西南氣流帶來災害之重建。重建條例的制定是為了因應較大規模跨多縣市而需多年重建目的，須制定重建目標及原則、重建組織、特別預算，及納入現有政府法令規定所不便或無法執行的條文，以期安全、有效、迅速推動重建。

本人期盼政府、民意代表、媒體等能夠平心面對問題，好好結合各界力量，特別是我們具有善心的國人及產業，學術界，還有身經百戰名聞於世各NGO的力量，加速進行重建，使災民早日恢復家園及生活。前述各项作業，請參考非常詳細的「莫拉克颱風災後重建作業程序參考手冊」（行政院莫拉克颱風災後重建推動委員會，2013/7），各項莫拉克重建檔案資料詳見「莫拉克重建資料庫」也期待政府官員及國人能夠赴高雄市之國立科學工藝博物館之「莫拉克風災紀念廳」認識災後重建的挑戰。 （相關報導： 陳振川觀點：尊重專業，國家才有未來─談台灣大學與翡翠水庫興建 ｜ 更多文章 ）

本文之附件也列出重要的莫拉克颱風災後應變啓動救災重建的資訊，政府官員及立委們可以迅速掌握當年的作法，審慎思考評估如何做好交法及執行工作。

壹、莫拉克颱風救災應變啟動重建

政府軍民齊力救災應變

中央氣象局98年8月5日20時30分發布莫拉克颱風海上警報，中央災害應變中心隨即於21時30分通報二級開設，8月6日8時30分發布陸上颱風警報後提升為一級開設，由內政部廖了以部長擔任指揮官，災區嘉義縣、臺東縣、南投縣、高雄縣、屏東縣、臺南縣等6縣市同步一級開設；為投入救災，國軍及各作戰區災害應變中心亦同步開設，全面加強防颱及救災整備，啟動應變救災機制。

面對莫拉克颱風造成的百年空前巨大損失與挑戰，為能就近協助地方救災及復原工作，行政院劉兆玄院長於98年8月9日宣布成立「莫拉克颱風南部救災中心」，由內政部廖了以部長擔任指揮官，進駐屏東縣警察局積極指揮南部災區救災運作，台北中央災害應變中心改由范良銹政務委員擔任指揮官，8月14日旋由交通部毛治國部長接任指揮官，另為因應高雄縣災情搶救急迫需要，8月10日也在高雄縣警察局旗山分局成立南部前進指揮所分駐所，由內政部簡太郎次長擔任指揮藉以強化協調聯繫工作。8月11日行政院並指示蔡勳雄政務委員主持「行政院莫拉克颱風災區服務小組」籌組準備事宜會議，會中指定內政部等8個部會，由副首長領隊，自8月12日起赴6個受災嚴重縣市成立服務小組。

莫拉克颱風襲臺，98年8月8日淩晨，國軍立即出動1,250人救援，第一天救出1,364人。當天，空勤總隊直昇機冒險起飛，在太麻里溪口，救出正遭洪災在屋頂求救的災民24 人。總計國軍出動5,578架次直昇機，撤離13,374人，為建軍史上最多的一次，各界民眾與團體亦無私奉獻，自動出錢出力投入救災，展現臺灣人無比愛心。救災過程，1位南投義消張瑞賢、1位雲林青蚶村長繆榮堂、2名臺東大武警員江文祥與許金次及3位空勤總隊隊員張順發、王宗立、黃鎂智殉職。

林邊鄉、佳冬鄉災後重建五十天的奇蹟

屏東縣林邊鄉、佳冬鄉為緊鄰林邊溪出海口的低窪城鎮，除了排水系統原本就來不及消化莫拉克颱風期間破紀錄集中強大的雨量，再加上上游傾洩而下的洪流挾帶大量土石與漂流木、林邊溪河道淤積以及出海口高潮位迴水，造成林邊溪水位高漲，兩岸堤防溢堤與潰堤共四處，兩鄉一片水鄉澤國，洪流土砂灌入市區，淤滿下水道與抽水站，環境衛生問題、傳染病疫情一觸即發，災情嚴重危急。 （相關報導： 陳振川觀點：尊重專業，國家才有未來─談台灣大學與翡翠水庫興建 ｜ 更多文章 ）

為處理屏東縣林邊鄉與佳冬淹水問題，98年8月25日行政院劉兆玄院長指示，成立「林邊及佳冬地區淹水問題專案小組」，召集跨部會會議，擬定策略方向及解決方案，並於8月31日成立「林邊、佳冬前進辦公室」進駐災區，召集中央及地方政府各單位組成工作小組，召開超過20場會議，不分日夜戮力辦理搶修與復建工作，大幅降低了林邊、佳冬地區二次災害的風險，並在不撤村遷離家園的嚴峻條件下，迅速恢復居民往日生活環境秩序。林邊佳冬地區家園復建工作依據屏東縣政府原來的估算，預計需要4個月才能完成，雖在當時H1N1及環境惡質化威脅下，但經過全體工作團隊不畏挑戰努力搶進，創造「五十天的奇蹟」，在莫拉克颱風災後重建工作上寫下一頁可貴的紀錄。資料參考：50天的奇蹟（莫拉克颱風災後林邊佳冬地區重建家園），2013/7

貳、莫拉克颱風災後重建5週年成果𢑥編摘要

莫拉克颱風重創台灣，3日累積雨量最高達3,056毫米，逼近世界降雨量極值，造成堤防毀損、山崩、土石流，大規模地滑瞬間掩埋村落，全台有11縣市175個鄉鎮市區公告為災區，涵蓋287.5萬戶與916.6萬人，受災146,739戶與510,668人，淹水50公分以上有140,424戶與491,477人，房屋毀損不堪居住達1,766戶；莫拉克災損估計1,998.3億元，其災損規模約98年國內生產毛額之1.6％。

98年8月5日20時30分中央氣象局發佈莫拉克颱風海上警報，中央災害應變中心隨即於21時30分通報二級開設，8月6日8時30分陸上颱風警報發布後提升為一級開設，由內政部前部長廖了以擔任指揮官，嘉義縣、台東縣、南投縣、高雄縣、屏東縣、台南縣等6縣市亦同步一級開設。為投入救災，國軍及各作戰區亦同步開設災害應變中心，全面啟動應變救災機制。

馬英九總統於8月14日召開國家安全會議，指示移緩濟急挹注救災與成立重建會。劉兆玄院長於8月15日設立「行政院莫拉克颱風災後重建推動委員會」（以下簡稱重建會），並移緩濟急220億元，於8月26日率首長駐旗山八軍團督導救災及擘劃重建。行政院於8月20日研擬「行政院莫拉克颱風災後重建特別條例」（以下簡稱特別條例）草案送8立法院，突破土地取得及環評等諸多法規的限制、縮短行政流程、積極導入企業與民間摘要團體參與，8月27日經立法院朝野一致三讀通過，總統於8月28日公布。吳敦義院長於9月10日接任，肩負災後重建、流感疫情控制及經濟復甦重責，親赴重建區超過72次，積極推動重建工作。11月10日立法院通過1,165億元特別預算，重建法制與預算乃臻完備。國內外捐款達254億元，政府、企業及民間團體齊力推動重建。

災後重建的挑戰非常艱鉅，最主要是跟時間賽跑，受到全球氣候暖化的關係，政府需要第一時間趕快做好災民的安置，並且在關鍵地區，儘速做清淤和重建，避免下一次颱風、豪雨造成第2次災害。此次災害規模及災區範圍之大，超越國人估計，大災難後災民的心理、生理影響與社會輿論批判等各種衝突，政府要抓住方向積極將重建工作往前推展，確實面臨空前的挑戰。

災後重建除政府編列特別預算及移緩濟急外，民間善款亦投入254億元，政府媒合主要6個慈善團體援建永久屋、8個企業慈善團體參與校園重建、18個單位贊助並參與產業重建，並有無數學校及NGO團體參與各項重建工作。 （相關報導： 陳振川觀點：尊重專業，國家才有未來─談台灣大學與翡翠水庫興建 ｜ 更多文章 ）

重建屆滿五周年，各面向均有豐碩的成果，在家園重建方面，政府提供216.52公頃土地，並簡化行政程序，結合慈善團體共同援建永久屋以安置受災民眾，在公、私部門的協力合作，災後半年即興建完成611間永久屋，效率空前，充分展現政府安置受災民眾的努力與決心，至103年8月已完成42處3,519間永久屋，9月將完成最後1處42間永久屋，總計43處3,561間永久屋，受益人數超過萬人，另校園重建受損計1,145所，也全數興建完成。

在基礎建設方面，落實「山、路、河、橋共治」之理念，兼顧國土自然生息，以「國土保育為先的區域重建綱要計畫」做為災區重建的指導原則，分階段依序進行，並納入防災設計以避免嚴重損害再發生採用有彈性與效率的方式進行重建，打造永續並且順應自然基礎工程，重建期間達成台18線阿里山公路通行大巴、阿里山森林鐵路神木、祝山線以及竹崎至奮起湖復駛、太麻里溪復建，在指標性工程方面，甲仙大橋、旗山大橋、新發大橋、東埔日月雙橋、雙園大橋、德樂日嘎橋、霧台谷川大橋等重建均已完成。

在永續產業發展部分，以「耀動計畫」之執行串聯各部會及地方，為扎根落實，強化整合資源，藉由各項計畫帶動地方產業重建及發展，讓重建區居民得到更完整及更妥適的照顧，在政府與民間以創新的整合模式運作下，完成了「砂石回填魚塭點石成金」、「流失農地回填復耕還地於民」、「結合綠能、觀光、有機、文創等新興產業」、「12示範點重建在地特色產業」、「再造大阿里山風華」、「民間參與產業重建」、「農特產行銷」、「永久屋社區產業導入」等成果。

面對全球暖化及氣候變遷之衝擊，再加上生態環境劣化、高齡化社會來臨及普遍存在的基礎公共設施老舊問題，都將更仰賴我們的智慧來解決，從莫拉克颱風災後經驗顯示，台灣已初步建立一個社會管理系統模式，有效整合政府、NGO團體及企業等的防救災及重建能力，重建期間有多次國際重建經驗交流，建立國際互助合作機制。

災後重建是條漫長的路，需要有決心、毅力、耐心與愛心，展現出台灣人面對世紀大災難，發揮堅忍毅力，努力達成重建家園的目標，在彩虹永續社區藍圖下，建置了文化重建、意象圖騰、公共設施、產業重建、心靈重建、校園重建及環境綠美化等豐碩的成果，讓永久屋成為新故鄉，面對此一世紀大災難，最難能可貴的是政府部門結合慈善團體、民間企業及受災民眾自己的力量共同努力，不分黨派、宗教、族群，攜手重建彩虹永續新家園，台灣創造了災後重建的國際典範。資料來源：莫拉克颱風災後重建5週年成果𢑥編（行政院莫拉克颱風災後重建推動委員會出版，2014/8）

＊作者為前行政院莫拉克災後重建推動委員會執行長，唐奬教育基金會執行晉、台灣大學土木系名譽教授
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