吳盈德觀點：一部平衡權益的外送專法，為何消費者反而成為犧牲者？

《外送員權益保障及外送平臺管理法》今年7月21日上路。保障外送員合理報酬、改善平台勞動條件，當然是制度上的進步；但一部法律是否成功，不能只看它保障了誰，也必須檢驗因此產生的成本，最後由誰承擔。

專法上路後，市場已出現值得主管機關警戒的訊號。Uber Eats已調高消費者每筆訂單服務費，平均增加4至6元；foodpanda則表示，專法施行後營運成本增加約32%，消費者等待時間增加約30%，若成本無法吸收，不排除調整價格。後兩項數據目前主要來自業者，仍應由政府進一步查證，但消費者價格已經上升，卻是不爭的事實。

問題因此不只是「外送員有沒有獲得保障」，更是：消費者究竟為這項改革付出了多少代價？

外送專法第一條明定，立法目的在保障「外送員、消費者及合作商家」權益，並衡平各方權利義務。換言之，這從來不是只保障外送員的法律。

因此，當專法施行後出現價格提高、等待變長、商家服務費調整等現象，主管機關就不能只以「保障外送員」作為答案。若外送員所得增加，同時伴隨消費者付得更多、店家成本提高、配送效率下降，那麼這已不只是勞動政策，而是一場整體市場利益的重新分配。

既然是重新分配，政府就必須回答：誰得到多少？誰又承擔多少？

這正是財經法上的「規制成本歸宿」問題，也是經濟學上的「轉嫁問題」，羊毛中就出在羊身上。

法律可以要求平台提高外送員最低報酬，卻無法命令增加的成本永遠由平台股東吸收。平台可以調高消費者服務費、會員費或商家服務費；商家也可能進一步把增加的成本反映在商品售價。因此，「平台依法多付多少給外送員」，並不等於「平台實際承擔多少成本」。如果成本最後沿交易鏈轉嫁給消費者與店家，政府就不能假裝價格調整與法律無關。保障外送員沒有錯，但立法不能只計算一方增加多少利益，卻不計算其他市場參與者失去多少福利。

另一個關鍵問題，是疊單報酬計算。依現行制度，平台安排疊單或合併配送時，各筆訂單須分別計算外送服務時間與基本報酬；專法並規定每筆訂單基本報酬原則上不得低於45元。

保障外送員報酬本身沒有問題，但制度不能忽略平台外送原本就是靠訂單密度、演算法與路徑整合降低單位成本。疊單之所以存在，就是因為同一段路程可以有效率完成多筆配送。

如果法律設計使原本可以共享的配送時間大量重複計價，卻沒有同步評估對派單效率、供給、等待時間與價格造成的影響，就等於只計算單筆報酬，卻沒有計算整個市場的效率損失。當最終結果是「外送員單筆報酬提高，但消費者等更久、付更多」，顯然此次的修法已失去原本的立意良善。

專法施行時，公平會曾警告外送平台不得藉機聯合漲價。這當然是必要的，卻沒有觸及問題核心。《公平交易法》處理的是業者之間是否有合意。如果兩家平台沒有協議，只是因面對相同的法規成本，各自決定調價，原則上就不是聯合行為。換言之，公平會可以阻止平台串通，卻無法消除法規本身造成的成本增加。

政府必須慎重檢視：專法施行後，整體消費者福利究竟增加還是下降？

規模達兆元的健保，很早就熟悉政府推動重大制度變革時，必須嚴密監控結果。以當初全民健保導入住院診斷關聯群支付制度（Tw-DRGs）為例，衛生福利部心知新的支付方式可以提高醫療效率，但也可能產生提早出院、轉院、費用移轉或影響就醫可近性的風險。因此主管機關建立監測機制，持續追蹤平均住院日、轉出率、短期再急診率、再住院率及費用移轉等指標。

Tw-DRGs與外送平台當然是不同制度，但治理原理完全相同：只要政府以法律改變市場參與者的經濟誘因，就有責任同步監測是否產生新的扭曲與外部成本。

外送專法至少應建立消費者實付金額、服務費、平均等待時間、取消率、退款率，以及商家平台費率、訂單量、退出率與商品價格等指標，再與外送員實際時薪、完成單量及疊單比例交叉比較。

沒有這些數據，政府根本無從證明第一條所稱「衡平各方權益」已經實現。

外送專法願意正面處理平台外送員長期欠缺保障的問題，值得肯定。但「立意良善」不能成為拒絕檢討的理由。專法才剛上路，已經出現價格上升、等待時間增加及成本轉嫁的警訊。政府現在最不應做的，就是假裝問題不存在。

主管機關應立即建立公開且可驗證的市場監測指標，並設定滾動式檢討時間點。若證據顯示現行疊單計酬、最低報酬或其他制度設計造成不成比例的消費者福利損失，就應調整子法與行政解釋；若問題源自母法本身，也不應排除重新修法。

外送專法是一項進步，但目前顯然仍差強人意。法律真正的尊嚴，不在於制定後不可更動，而在於發現制度偏差時，有沒有勇氣修正。一部以「衡平各方權益」為名的法律，不能最後只保障其中一方，卻要求消費者與店家單方面的犧牲。 （相關報導： 觀點投書：外送專法不該成為反平台立法 ｜ 更多文章 ）

＊作者為輔仁大學財經法律學系教授