譚偉恩觀點:天下有「核」事,庸國自擾之

2018-08-20 05:50

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以色列與週邊國家交惡却獨獨擁有核武,早該受到制衡。圖為巴勒斯坦女性穿著象徵棺材的白衣,在加薩走廊邊境抗議以色列殘酷射殺巴勒斯坦人。(美聯社)

以色列與週邊國家交惡却獨獨擁有核武,早該受到制衡。圖為巴勒斯坦女性穿著象徵棺材的白衣,在加薩走廊邊境抗議以色列殘酷射殺巴勒斯坦人。(美聯社)

從1998年試射導彈大浦洞一號(대포동1호,Taepodong-1)飛越日本上空到2018年4月成功晉身核武俱樂部成員,甚至還讓南韓與美國現任領導人渴望與之會面,金氏政權及其取得核能力的謀略已成功地向世人證明,北韓是東北亞最值得敬畏的對手。[1]而該國現任元首金正恩毫問疑問比其祖父或父親更擅於操作邊緣戰略(brinkmanship strategy),也更有能力維護國家安全與家族政權。

討論北韓或朝鮮半島核武議題的文獻多如過江之鯽,時間可回溯至1970年末,但從北韓今天成功取得核武能力來看,鮮少有文獻是事前分析精準或預測正確的。何以如此?又究竟是什麼原因讓一個經濟狀況極差,又長期受到國際制裁的共產威權體制國家能夠撐過近40年的崎嶇之路,成為擁核的一方之霸?

首先,一般文獻太看重中國的影響力,[2]但太輕估伊朗扮演的關鍵角色。事實上,如果沒有伊朗,北韓根本無法成為核武國家;毋寧,伊朗是成就北韓擁核之必要條件。此話怎講?一切從兩國的商業往來開始,伊朗提供北韓非常大量的現金,而北韓將自己的導彈設備、技術與研發經驗分享給伊朗。這樣的往來在西方國家眼裡是狼狽為奸,但在北韓與伊朗彼此心中,對方可是刎頸莫逆。兩國的合作關係雖然是零星且小規範的,但是透過一點一滴的商業活動,國際制裁下被凍結資金的北韓可以透過伊朗提供的現金而獲得喘息,而伊朗也藉由北韓分享的核設施與技術,得以在核武談判上有與西方國家議題之籌碼。北韓與伊朗最具體的合作證明是2012年9月簽署的《科學暨技術合作協定》,此協定讓兩國的科學專家得以定期交流並共同進行資訊科技、動力工程、生物科技、以及再生能源等方面的實驗,但過程中掩護了許多資金轉移和美國所不樂見的核武擴散活動。[3]顯然,無論是北韓還是伊朗,都並非是不理性或拒絕遵守制度的國家,它們抗拒的其實是美國或西方國家強加的國際制度(例如《核不擴散條約》)。兩國上開的《科學暨技術合作協定》已足以說明,所謂的邪惡軸心(axis of evil)或流氓國家(rogue nations)也是會利用國際合作來使自己從中獲利。

2017年5月22日,北韓試射「北極星2型」飛彈(AP)
2017年5月22日,北韓試射「北極星2型」飛彈(AP)

其次,很多文獻認為如果國家間沒有共享的意識型態、近似的宗教信仰,或是地緣上相隔遙遠又並非同一民族,將難以形成合作關係。但事實上,這些因素都不是國際合作的充分與必要條件。國際合作最重要且不可或缺的前提是,沒有任何一個國家可獨力完成所欲追求的目標,同時與它國合作所得之好處可以分享且不會有競爭關係。以這樣的條件來看,北韓與伊朗的合作無疑才是教科書中的經典案例;雙方不但沒有利益衝突,又因合作而能各取所需。此外,歷史上,北韓也是兩伊戰爭期間提供傳統武器給伊朗的關鍵援助者,而伊朗則是北韓在中東地區最為重要的商業活動夥伴。

由此可知,相較於伊朗,其實中國在北韓擁核事件中的角色沒有一般文獻所述的重要;也因為如此,中國對於朝核問題能著墨之處並不如國際社會相像地多。西方國家,尤其是美國,一直冀望中國在朝核問題上發揮積極的作用,其實是搞錯方向。當然,歷任中國領導人基於國家發展此一內政考量而消極回應國際社會的期待,也是另一個關鍵。

無論如何,今日的北韓已非吳下阿蒙,而是確切取得了核武能力。對此,國際社會該如何因應呢?過往文獻中陳腔濫調的分析或空泛的建言顯然是派不上用場,但思維嚴謹的權力平衡理論(balance of power theory)及正視任何一個國家對於自我安全的需求,或可提點世人面對北韓(或未來伊朗)這些新興擁核國家一些指引。早在2013年,學者Terence Roehrig就已在研究中指出,核武是北韓國家安全戰略的重要支柱,不可能被該國放棄。[4]本文則進一步認為,擁核之後的北韓其策略是「恐怖穩定」(stability of terror)而非一般所謂的「恐怖平衡」(balance of terror)。詳言之,北韓是以量少質精但足以確保自身安全的核嚇阻能力為目標。這就意謂著,北韓不會尋求數量上的核武增加,而是一個理性與穩定持有核武作為防禦性使用的行為者。

至於另一個被國際社會關注的伊朗,其未來的核能力與發展有兩種可能劇本,即日本模式或北韓模式。首先,以2015年美、俄、英、法、德、中同意以暫緩經貿制裁換取伊朗自我約束核能力發展的《聯合全面行動計畫》(Joint Comprehensive Plan of Action,JCPOA)來看,[5]其主要目的是防堵伊朗最終取得核武,故而在內容中要求伊朗於2030年之前自行限制濃縮鈾的提煉濃度,並減少濃縮鈾的庫存數量。同時,伊朗必須開放境內的核能基地供國際原子能總署(International Atomic Energy Agency, IAEA)定期檢查。如果伊朗不接受此計畫,則國際社會將繼續對伊朗進行經貿制裁,包括凍結其千億美元以上的海外資產,以及石油禁運及各種金融上的限制。有論者認為,JCPOA是美國有意讓伊朗的核武問題走向日本模式,即有條件地允許伊朗成為一個核門檻國家(nuclear threshold state)。[6]不過,這項可能性已因現任美國總統Trump決定退出JCPOA而告終,未來重啟可能性不大。此外,若考量北韓取得核武能力之後美國與南韓實質行為上的調整,特別是渴望與金正恩會談,此時的伊朗必然更加強化自己應該成為核武國家,而非只是核門檻國家。

伊朗最高領袖哈米尼13日發表演說,指伊朗拒絕與美國談判,也不會與美國開戰。(AP)
伊朗最高領袖哈米尼13日發表演說,指伊朗拒絕與美國談判,也不會與美國開戰。(AP)

不可諱言,日本模式的確十分符合伊朗之利益,代表國際社會給予伊朗一定程度的信任,讓其可以擁有自己的核燃料循環(nuclear fuel cycle)系統。從技術面來說,任何國家一旦有此系統,隨時可以製造具有殺傷力的核武,但也代表這個國家擁有獨立的供電能力。因此,伊朗若是能夠循日本模式,無論在軍事或能源安全上皆能滿足國內政治的需求。然而,本文認為,除了美國退出JCPOA的因素外,日本模式本身也很難被套用在伊朗身上。因為日本的核門檻國家身份係來自於「戰敗」的結果,而不是外交斡旋或國際制裁;此外,日本二戰後的國家安全得到美國的保證和核子傘承諾,而這正是伊朗所欠缺的。最後,日本在東北亞幾乎沒有受到過核武威脅,過去中國不曾如此,未來也不會,而現在已經取得核武能力的北韓也不會輕易主動為之。相較之下,在中東的伊朗是頻繁受到擁核的以色列在安全上的威脅。

盱衡人類進入核子世代後的歷史,除了美國之外,從來沒有任何一個擁核國家真正動用過手上的核子武器。相反地,那些擁有核武能力的國家都非常謹慎地保管自己的核設施,並與敵對國家維持在一個相互保證催毀但實際上彼此安然無事之狀態。美國、美國在歐洲的盟邦、在東北亞的盟邦,還有在中東的盟邦,不斷透過媒體向世人警告,一個擁有核武能力的北韓或伊朗是多麼危險和不可接受,但事實上,讓這兩個國家持有核武反而是較不危險與有益區域秩序穩定。[7]國關學者Waltz很早就斷言,基於權力平衡的邏輯,存在競爭或甚至衝突關係的兩國中若有任何一方擁有核武,另一方也必然要有核武。何以如此?首先,歷史上以外交或經濟制裁成功阻止一國持有核武的例子幾乎不存在,北韓的例子恰好說明了這一點。主權國家如果在認知上將核武與自己國家安全緊緊相扣時,國際制裁就不可能對其發生約束效果。其次,如同前述,伊朗無法循日本模式,因此客觀上也只有北韓模式供其選擇。不過,若伊朗真的如同北韓成功取得了核武能力,也並非如同美國或其盟友所言,會是不可被接受的結果。事實上反而會相反,核武的存在價值就是讓持有它的行為者彼此間維持恐怖平衡。因此,當局勢的發展是從競爭或敵對的一方才有核武到兩方均有核武,便是一個由失衡到平衡的轉變,將一方絕對的優勢變成當事方共同的穩定態勢。對既得利益者來說,這樣的轉變其實沒有真正安全上的損失,只是原本的核優勢歸零。但對原本受到高度威脅的一方而言,這樣的轉變是權力重返平衡與安全獲得確保的必要調整。

鑑於以色列在中東與許多國家交惡,但偏偏只有它擁有核武,以致中東的區域秩序數十年無法穩定。這種情形早就該被制衡,但因為在美國頻頻阻撓下一直沒有出現。伊朗未來如果可以循北韓模式成功擁核,反而對久違的中東區域穩定是一個遲來的「正義」。不過,觀之伊朗目前的立場,似乎較傾向透過和西方國家持續交涉以盡可能爭取到近似日本模式的待遇,同時利用像JCPOA這樣的國際制度來減輕自己受到經濟制裁的機會,也同時消除國際社會的疑慮。不過,若未來北韓與美國達成有關核武持有的任何協定,且內容上未強制要求北韓必須去核化(denuclearization),伊朗就非常可能隨時轉向北韓模式。

註釋:

[1] 在北韓正式取得核武能力之前,全球共有8個核武國家(美、俄、英、法、中、以、印、巴)。南非曾在1970年代末期取得核武,但在國際壓力與國內政治的雙重因素下,於1980年代初放棄。

[2] 例如:V. Cha and D. Kang, Nuclear North Korea (New York: Columbia University Press, 2003); Jae Ho Chung and Myung-hae Choi, “Uncertain Allies or Uncomfortable Neighbors? Making Sense of China-North Korea Relations, 1949-2010,” Pacific Review, Vol. 26, No. 3 (2013): 243-264.

[3] Paul Kerr, et al., “Iran-North Korea-Syria Ballistic Missile and Nuclear Cooperation,” Congressional Research Service (7-5700, Feb 26, 2016)

[4] Terence Roehrig, “North Korea’s Nuclear Weapons: Future Strategy and Doctrine,” Policy Brief (May 2013): Project on Managing the Atom (Belfer Center for Science and International Affairs, Harvard Kennedy School).

[5] 這個計畫已於同年7月20日獲聯合國安理會批准,並在翌年1月16日生效。

[6] Robert Manning, “How the 'Japan Model' Could Strengthen the Iran Nuclear Deal,” National Interest (July 13, 2015), via at: https://nationalinterest.org/feature/how-the-japan-model-could-strengthen-the-iran-nuclear-deal-13321

[7] 採取這樣觀點的學者早已存在,代表性文獻可見:Kenneth Waltz, “The Spread of Nuclear Weapons: More May Better,” Adelphi Papers, No. 171 (London: International Institute for Strategic Studies, 1981); John Mearsheimer, “Back to the Future: Instability in Europe after the Cold War,” International Security Vol. 15, No. 1 (Summer, 1990): 5-56.

*作者為中興大學國際政治研究所副教授副教授

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