劉昌坪專欄:黨產條例與法治國原則孰輕孰重?

2018-08-15 06:40

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黨產會主委林峯正、發言人施錦芳召開「救國團為國民黨之附隨組織」記者會。(顏麟宇攝)

黨產會主委林峯正、發言人施錦芳召開「救國團為國民黨之附隨組織」記者會。(顏麟宇攝)

黨產會日前作成行政處分,認定救國團為國民黨之附隨組織,筆者身為該案件的委任律師,有關行政處分的認事用法有無違法及違憲,自係以行政法院及大法官解釋的最終結果為準。然而,在救國團之外,因「政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例」(下稱「黨產條例」)所衍生的違憲爭議,業經監察院認為有違憲「疑義」、臺北高等行政法院亦提出客觀上形成「確信」黨產條例違憲之具體理由,分別向大法官聲請釋憲。因事涉法治國原則及基本人權之保障,身為法律工作者,實不得不就黨產條例相關規定所涉及之違憲疑義,提出個人之觀察及意見。

首先,「禁止個案立法」乃是立法者必須嚴守的誡命,例如德國基本法第19條第1項即規定:「凡基本權利依本基本法規定得以法律予以限制者,該法律應具有一般性,且不得僅適用於特定事件。」美國聯邦憲法第1條第9項第3款亦規定:「國會不得通過針對特定對象處罰(剝奪權利)或溯及既往之法案。」之所以嚴格要求不得個案立法,乃是因為如果允許法律可以不具有抽象性與普遍性,則立法者恆有可能會制定只對自己有利的法律,或使法律淪為宰制被統治者的工具。

一個可以用來和黨產條例對比的例子,乃是大法官之前曾經針對「三一九槍擊事件真相調查特別委員會條例」是否違憲,作成釋字585號解釋。大法官在解釋理由書中明確指出,法律之制定,原則上應普遍適用於將來符合其構成要件之多數不確定發生之事件,對於個案加以規制者,例如以立法方式賦予特殊個案再審理由,即違反法律平等適用之法治國家基本原則,並非憲法所許。

如以此一標準檢視黨產條例,黨產條例對於政黨的定義為:「於中華民國七十六年七月十五日前成立並依動員戡亂時期人民團體法規定備案」,也就是以特定時間點作為切割,區分政黨有無本條例之適用。此一標準乍看之下似乎屬於公平對待,而非針對個別政黨,但如果進一步參考黨產條例相關規定的立法說明,以及黨產會成立迄今,在這兩年多來的調查方向、處分對象,乃至於發言內容,均僅有針對國民黨,以及黨產會認為係屬於國民黨的附隨組織。因此,無論從法規範或法實踐兩個層面分別檢視,都可以確定黨產條例是屬於個案立法。如果立法賦予特殊個案再審理由的「優惠立法」,都被認定違反法律平等適用之法治國家基本原則,則黨產條例重大限制人民之參政權、結社自由、工作權、資訊自主權、名譽權及財產權,是否更有被認定為違憲的理由?

20180704-救國團劍潭青年中心目前均依法持續收租,並無賤租市產。(取自救國團青年活動中心網站)
圖為救國團劍潭青年中心。(取自救國團青年活動中心網站)

此外,黨產條例第3條規定:「除本條例另有規定外,不適用其他法律有關權利行使期間之規定。」不僅不區分行政法、民事法及刑事法的時效性質,亦不區分實體法及程序法的時效。參照羅昌發大法官在釋字723號解釋提出之協同意見書可知,法安定性原則為法治國原則的重要內涵,而時效制度係基於法安定性而設,從而亦屬於法治國原則的重要內涵。在該份意見書中,羅大法官亦特別援引南非憲法法院在Road Accident Fund and Another v. Mdeyide 一案中,針對時效制度之所以如此重要的經典說明:「時效期限在為社會與法律事件帶來確定性及安定性以及在維持司法品質之關鍵重要角色。如無時效期限之規定,法律爭端將可能無限期延續,並因而延長當事人對爭端解決的不確定性。由於時間的經過,證據可能遺失、證人可能無法再出庭作證或其對事件之記憶亦可能逐漸模糊,司法品質有可能因而受影響。而司法品質為法治之核心因素。如欲法律受尊重,法院之裁判應在爭議事件發生後,儘早作成;且其裁判不但應有完整的論述,並應基於最佳可得之證據為之。」

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