劉昌坪專欄:黨產條例與法治國原則孰輕孰重?

2018-08-15 06:40

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黨產會主委林峯正、發言人施錦芳召開「救國團為國民黨之附隨組織」記者會。(顏麟宇攝)

黨產會主委林峯正、發言人施錦芳召開「救國團為國民黨之附隨組織」記者會。(顏麟宇攝)

黨產會日前作成行政處分,認定救國團為國民黨之附隨組織,筆者身為該案件的委任律師,有關行政處分的認事用法有無違法及違憲,自係以行政法院及大法官解釋的最終結果為準。然而,在救國團之外,因「政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例」(下稱「黨產條例」)所衍生的違憲爭議,業經監察院認為有違憲「疑義」、臺北高等行政法院亦提出客觀上形成「確信」黨產條例違憲之具體理由,分別向大法官聲請釋憲。因事涉法治國原則及基本人權之保障,身為法律工作者,實不得不就黨產條例相關規定所涉及之違憲疑義,提出個人之觀察及意見。

首先,「禁止個案立法」乃是立法者必須嚴守的誡命,例如德國基本法第19條第1項即規定:「凡基本權利依本基本法規定得以法律予以限制者,該法律應具有一般性,且不得僅適用於特定事件。」美國聯邦憲法第1條第9項第3款亦規定:「國會不得通過針對特定對象處罰(剝奪權利)或溯及既往之法案。」之所以嚴格要求不得個案立法,乃是因為如果允許法律可以不具有抽象性與普遍性,則立法者恆有可能會制定只對自己有利的法律,或使法律淪為宰制被統治者的工具。

一個可以用來和黨產條例對比的例子,乃是大法官之前曾經針對「三一九槍擊事件真相調查特別委員會條例」是否違憲,作成釋字585號解釋。大法官在解釋理由書中明確指出,法律之制定,原則上應普遍適用於將來符合其構成要件之多數不確定發生之事件,對於個案加以規制者,例如以立法方式賦予特殊個案再審理由,即違反法律平等適用之法治國家基本原則,並非憲法所許。

如以此一標準檢視黨產條例,黨產條例對於政黨的定義為:「於中華民國七十六年七月十五日前成立並依動員戡亂時期人民團體法規定備案」,也就是以特定時間點作為切割,區分政黨有無本條例之適用。此一標準乍看之下似乎屬於公平對待,而非針對個別政黨,但如果進一步參考黨產條例相關規定的立法說明,以及黨產會成立迄今,在這兩年多來的調查方向、處分對象,乃至於發言內容,均僅有針對國民黨,以及黨產會認為係屬於國民黨的附隨組織。因此,無論從法規範或法實踐兩個層面分別檢視,都可以確定黨產條例是屬於個案立法。如果立法賦予特殊個案再審理由的「優惠立法」,都被認定違反法律平等適用之法治國家基本原則,則黨產條例重大限制人民之參政權、結社自由、工作權、資訊自主權、名譽權及財產權,是否更有被認定為違憲的理由?

20180704-救國團劍潭青年中心目前均依法持續收租,並無賤租市產。(取自救國團青年活動中心網站)
圖為救國團劍潭青年中心。(取自救國團青年活動中心網站)

此外,黨產條例第3條規定:「除本條例另有規定外,不適用其他法律有關權利行使期間之規定。」不僅不區分行政法、民事法及刑事法的時效性質,亦不區分實體法及程序法的時效。參照羅昌發大法官在釋字723號解釋提出之協同意見書可知,法安定性原則為法治國原則的重要內涵,而時效制度係基於法安定性而設,從而亦屬於法治國原則的重要內涵。在該份意見書中,羅大法官亦特別援引南非憲法法院在Road Accident Fund and Another v. Mdeyide 一案中,針對時效制度之所以如此重要的經典說明:「時效期限在為社會與法律事件帶來確定性及安定性以及在維持司法品質之關鍵重要角色。如無時效期限之規定,法律爭端將可能無限期延續,並因而延長當事人對爭端解決的不確定性。由於時間的經過,證據可能遺失、證人可能無法再出庭作證或其對事件之記憶亦可能逐漸模糊,司法品質有可能因而受影響。而司法品質為法治之核心因素。如欲法律受尊重,法院之裁判應在爭議事件發生後,儘早作成;且其裁判不但應有完整的論述,並應基於最佳可得之證據為之。」

本條規定乍看之下似乎僅有排除時效制度之問題,事實上卻可能同時違反具有本質重要性,亦為憲法整體基本原則所在的「權力分立與制衡原則」(參照大法官釋字499號解釋)。換言之,在時效制度上,至少有兩點是非常清楚的,即無論何種時效制度,其不僅具有保障當事人權利之功能,亦同時具備高度的公共利益,大法官甚至認為時效制度是屬於「絕對法律保留事項」(參照大法官釋字474號、723號解釋),因此,如果要「毫無例外」地排除時效制度,理應具有更高度或更強烈的公共利益,而且是實現立法目的所必要且侵害最小的手段。然而,至少對於「尚未罹於時效」的案件而言,當事人原本即可經由司法程序獲得公平、公正的裁判,並不存在因罹於時效而使權利無法獲得救濟的情況,況且,司法實務上亦確實曾經處理過許多類似的案件,而且是由提起訴訟的當事人獲得勝訴。黨產條例對於案件態樣不為合理之區分,一律以行政高權的處分方式取代尚未罹於時效案件所應依循的司法程序,此部分亦顯有違反比例原則,以及權力分立與制衡原則之疑慮。

另一個同樣必須嚴肅面對的問題,則是黨產條例具有罕見的溯及既往效力。當然,立法者確實可以在例外情況下制定溯及既往的法律,但必須是基於「充分且必要之公共利益」。至於此種公共利益必須到達何種程度方屬合憲?根據學者的研究指出,對於此「充分且必要之公共利益」是否存在,司法機關乃採取嚴格的審查態度。例如法國舊的消費者保護法典規定,房屋貸款契約必須載明每期償還情況之本金利息表,一旦契約違反此法定形式要件,其法定制裁效果就是「貸款銀行不得收取貸款利息」。爾後在貸款契約訴訟中,法院認定銀行之貸款契約違反此強制規定,因而判定銀行不得收取貸款利息。此判決導致諸多貸款戶以同樣理由拒絕繳納利息,造成銀行大量的利息損失,故銀行業者求助於立法者。法國國會遂於1996年4月12日通過法律,將依據舊法不得收取利息的瑕疵契約全部予以合法化,亦即新法溯及已存在之瑕疵契約,透過溯及效果而除去其瑕疵制裁,使銀行可以收取原有之貸款利息。

此溯及既往之立法理由自然是為了重大公共利益,因為若眾多銀行因其契約瑕疵而不得收取利息,此將導致銀行嚴重受損,破壞國家金融秩序。此溯及既往之新法及其立法理由,被法國憲法委員會認為具有重大公共利益而合憲,但最後卻被歐洲人權法院判定違反歐洲人權公約。歐洲人權法院在本案中特別強調,此等溯及既往之法律侵害人民之財產權,而其所主張之理由尚未到達「銀行產業與國家整體經濟將陷入危難之境地」,因此尚不屬於「國家不得不介入之公共利益」。

20180626-黨產會就臺北市愛國東路大孝大樓及土地是否為中國國民黨不當取得財產並已移轉他人之追徵案」聽證程序,左二為黨產會主委林峯正。(陳明仁攝)
不當黨產條例違憲爭議,迄未獲司法官釋憲。圖為黨產會聽證程序,左二為黨產會主委林峯正。(陳明仁攝)

黨產條例第1條明文揭示之立法目的,分別為「建立政黨公平競爭環境」、「健全民主政治」及「落實轉型正義」,立法理由並以前兩者為落實轉型正義的必要手段。但眾所周知,我國解嚴至今業已三十年,中央政府亦前後歷經三次政黨輪替,現行政黨政治和民主制度究竟有何重大且無法改正之缺失,以致必須使用「個案立法」、「違背權力分立與制衡原則」、「溯及既往」等明顯與法治國原則相衝突的立法方式?如果真的只是為了杜絕黨產影響選舉結果,那麼真正應該做的是如何有效切割黨產(金錢)與選舉之間的關係。

換言之,除了徹底落實已有的「公職人員選舉選罷法」、「政治獻金法」等相關規定外,106年所制訂,針對所有政黨一體適用的「政黨法」,業已嚴格限制政黨的經費及收入來源,並要求政黨不得經營或投資營利事業、原則上不得購置不動產、政黨使用公共場地、大眾傳播媒體及其他公共給付應受公平之對待、必須詳細記錄有關會計事項,且每年須向主管機關提出經會計師查核簽證的財產及財務狀況決算書。對於違反上開規定者,不僅設有可連續處罰的嚴厲制裁效果,政黨法甚至要求「本法施行前已依人民團體法備案之政黨,其組織、章程及相關事項與本法規定不符者,應於本法施行後二年內依本法規定補正;屆期未補正者,經主管機關限期補正而不遵從或經補正後仍不符規定者,得廢止其備案。」藉由上開規定之合憲解釋及落實,即可有效達成「建立政黨公平競爭環境」及「健全民主政治」之目的,轉型正義亦將水到渠成,又何須以黨產條例的特殊立法方式,犧牲數十年來前輩先賢所努力捍衛的法治國原則?

轉型正義之目的是為了實現正義,若因此造成新的不正義,顯然不符合轉型正義的理念和價值,因此,轉型正義所採取的各種手段,也必須符合如比例原則、正當法律程序等法治國原則。各國的轉型正義或係基於不同的原因,例如種族隔離或極權統治,並因而導致大規模的人權受到侵害。但更重要的是,轉型正義仍然必須符合當下的社會情狀,剪裁出真正適當的手段,例如我國曾歷經戒嚴和解嚴的不同時期,對於任何政黨或組織而言,姑且不論黨產條例所設定的判斷標準已是高度不明確(例如黨產條例第4條所稱之「違反政黨本質或其他悖於民主法治原則之方式」),能否僅以某一段時期的行為或意識形態,即概括斷定其於所有時期皆屬於轉型正義所要打擊的對象,甚至法律效果是一律將其消滅,此對於手中握有公權力的政府而言,實有慎思明辨之必要,否則轉型正義極有可能淪為政治鬥爭、整肅異己的工具,反而失去原有的正當性以及社會大眾的支持。

*作者為理律法律事務所律師。本文不代表事務所立場。

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