高銘志觀點:一台MIT(made in Taiwan)VS.二台半舶來離岸風機,你會怎麼選?

2018-07-23 06:50

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作者認為從歐洲離岸風電的經驗指出,不需要定強制國產化的高額費率,只要營造穩定的投資環境,很多廠商自然會在風場開發國,進行某一程度的聚集,就是一種自然國產化的效果。(示意圖/makunin@pixabay)

作者認為從歐洲離岸風電的經驗指出,不需要定強制國產化的高額費率,只要營造穩定的投資環境,很多廠商自然會在風場開發國,進行某一程度的聚集,就是一種自然國產化的效果。(示意圖/makunin@pixabay)

懶人包大戰:產官學研、「黨」澄清離岸風電破盤價

自從離岸風電競標結果破盤價出現後,引發國內媒體激烈的討論。近期眾多重量級社論與評論傾巢而出(如:經濟日報社論/離岸風電訂價離譜 如何解套?【重磅快評】離岸風電喪權辱國 經濟部嘴硬還踩香蕉?陳立誠觀點:離岸風電標案總檢討,兼評經濟部澄清稿無色覺醒》陳立誠:颱風天看離岸風電內幕),也促使政府近日內的真相說明,幾乎均著重在此一主題。

經濟部能源局─真相說明。(取自經濟部能源局)
經濟部能源局─真相說明。(取自經濟部能源局)

甚至,政府與民進黨,分別推出懶人包,經濟部也透過廣告宣傳「認識離岸風力發電 邁向無核家園的美好生活」。

經濟部─離岸風電懶人包。(取自經濟部)
經濟部─離岸風電懶人包。(取自經濟部)

 

民進黨離岸風電懶人包。(取自民進黨官網)
民進黨離岸風電懶人包。(取自民進黨官網)

戰線也開展到國內知名網路社群 Mobile01,在2018-07-14,刊登了「離岸風電謠言全破解 -- 真相與謊言的懶人包」,為政府推動離岸風電的五塊八與二塊五間價差的合理性,提供問答式的回應。

香蕉幫了橘子?國產化促成了破盤價?

政府官員包括經濟部政務次長與能源局長,一再於相關媒體發言與澄清稿指出,之所以會有破盤價的原因,無非是希望藉由前一階段遴選,帶動國內相關產業發展,(「遴選機制帶動基礎設施建立,並引進國外技術建構國內產業,發展離岸風電本土供應鏈,並扶植我國產業進軍亞太市場」),而也由於這樣的發展,帶動成本大幅下降,以致於在「後續」的競標制度,能夠造成低收購價格。(「(三)競標制度在躉購建立的經濟市場量及完備基礎設施,與完整本土產業供應鏈之基礎上,才能由開放市場降低收購電價。」

在此處,「後續」這兩個字非常重要,這顯示了這兩批有先後的關係。前一波,會幫助了後面這一批。這也導致政府在懶人包中,有意無意的暗示將2021-2025完工之競標與遴選各一批的設施,故意製造出:競標先、遴選後之狀況。但實際上,到底同一個業者的兩種類型的案子,會平行施工?或者聯合施工?其實尚在未定之天。

而也因為政府這樣的說明,引發社會各界與反對者大力批評,怎麼可能四月底公布遴選結果後,才短短不到兩個月內,就突飛猛進地完成國產化並造成價格下跌。或許這樣的批評有點斷章取義,其實政府的說詞,應該是未來七年內完成。

但政府說詞可以成立的前提,必須是「全民多花了九千億,確定可有助於在未來短短不到七年內建立了『完整』的離岸風電本土產業的供應鍊」。但這一個前提,真的能成真嗎?若以目前有國產化可能性的B(銀行Bank)M(海事工程Marine)W(風力機組Wind)D(開發商Developer)來說,競標遴選結果公布後,正證明了政府不願意對D進行國產化;而國內銀行也一再相關的疑慮,不願意投入,不知道離岸風電是否最後也會步上陸上風電仰賴國外銀行資金的後塵。至於M與W team,也遲遲未能有重大進展與突破,僅僅是看到簽署許多無法律效力的備忘錄(MOU)而已,但卻沒有實質的技轉或有法律拘束力的真正下單合約。國外靠油氣產業能量,花了幾十年才建立的海事工程能力,台灣是否能短期間建立?外國花了超過十年才可以建立相關風機組裝製造能力,台灣產業是否有可能短期間內建立?

破盤價的真正原因:競標案無須負擔強制國產化義務

政府將破盤價的主因,歸功於國內產業鏈的建立,可以協助開發商降低開發成本,但真的是這樣嗎?

若回歸競標制度設計的本身,可知,競標案場實際上並不如同遴選案場般,需要負擔國產化義務(九、申請人規劃「中華民國一百一十年至一百一十四年完工併聯」者,應承諾下列事項內容:…提出具體產業關聯執行方案、(離岸風力發電規劃場址容量分配作業要點)),而也因為沒有這樣的包袱,導致開發商的責任大幅下降。

當然不負擔國產化義務,並不代表開發商,不會適度地採用國產化設備或服務。此時,開發商有權進行所謂的「挑肥揀瘦」(cherry-picking)的正常商業行為,亦即:採用比較便宜且可靠的國產化產品或服務,但排除相對昂貴的國產化服務。

北陸能源總經理馬聖安近日於「離岸風電在地產業與合理費率座談會」,也提出了解釋:「以海龍2號風場為例,其中有300MW是2024併聯,屬遴選案;另有232MW是2025年併聯,屬競標案,因幾乎同時併聯,因此可以同時開發、同時採購,可共享基礎設施,部分興建費用是由遴選部分來支應,算下來,使得海龍2號風場標價殺到2.2元/度,在此,躉購費率是用以支持競標費率。」

尤其解釋,可以發現,其主要是透過「交叉補貼」(以五點八費率的案場補貼競標場域)及「規模經濟」(更大容量,可以有更大的議價空間),產生降價的效果。但交叉補貼,是否是此一遴選政策所想要達到的目的,實存疑問。此外,由於躉購費率以簽約日決定的緣故,其會在法定期限內,盡量拖延至接近deadline,而等待國內外相關成本大幅下降。但問題就在,開發商是否選用MIT產品或服務,並無法進行強制要求。

最後,顯然此一低價競標策略,在於取得容量優先,賣給誰次之。亦即,雖然開發商取得僅有二塊多的費率,但最後未必會比照遴選案場,賣給台電。讀者們必須注意在電力市場內,在2025年之際,將產生巨大的變化。雖然現在市場平均電價只有二點六,但隨著2025核電廠除役,天然氣機組、其他火力機組增加,再生能源增加,市場平均電價勢必會上漲。這也將導致,市場電價會大幅上漲。故雖然這些開發商以二塊二與二塊五取得開發資格,但不代表其會以此一價格賣給台電。或許其會走代輸,賣給民間業者。如,在彰化,需要綠電之google資料庫?或者工業區?若採取此一途徑,似乎也與國產化無關。

開發商也是五塊八強制國產化的受害者?!

很多政治評論家與官員,在談論五塊八的費率主題時,往往有意無意地,批評到開發廠商。但實際上,在國產化的議題上,這些開發商也是受害者。

在去年年中政府驟然提出國產化的構想前,其實這些開發商投資時,看到的就只是「五塊八、六塊的費率+不需要國產化」而來台灣投資!

國產化,對開發商來講,是重大的成本,也是百般不願意,這也可以從去年(2017)年八月開始提出這樣的主題後,開發商在相關的場合甚至媒體,都相當地抗拒並反對,認為國產化不可能這樣一蹴可幾。當然另外一個原因也是,他們身為開發商,不是設備製造商或真正的海事施工者,課予其國產化的義務,事實上他們也不一定全然知曉應如何執行。

花木蘭,原本只需要「東市買駿馬,西市買鞍韉,南市買轡頭,北市買長鞭」就可以代父從軍了!但今天我們卻要求花木蘭要教會台灣廠商,怎麼養馬、開兵工廠。

這進而形成了一個相當詭異的現象,「沒錯!開發商,也是五塊八的受害者!」當然這些開發商會願意接受政府用稍微低一點的價格,如每度電五塊錢收購,而換取不用強制國產化義務嗎?還是會堅持強制國產化的五塊八?這恐怕也不得而知。但可想而知,在目前制度下,他們也別無選擇!只能在這樣政府預設的競標+遴選混合制的框架下,進行利益最大化的商業安排。換做是你我,應該也是會做出類似的決定吧。

這裡,其實不僅是「有無」國產化的問題,而是接下來要討論的更細膩的國產化的「程度」!

一台MIT風機或兩台半外國製風機之抉擇

就在離岸風電競價破盤價後,相關論壇內,出現了這樣的問句:「你到底要選擇一台MIT的風機或兩台半的外國製風機?」或者,在相關政論性節目的討論,有一些比較中間立場的名嘴或主持人,也提到,沒錯,我們是有藉由這過程發展本土產業的必要性,但若在國產化過程,多花了二倍多的費用,值得嗎?

這樣過於簡化的問題,對於一般民眾來說,特別是對電價上漲相當敏感的台灣民眾來說,很多人會毫不猶豫的選擇了,寧願買兩台半外國製的風機,而不是買一台MIT的風機。這就好像若MIT的電動車的價錢,可以買兩台半的Tesla電動車,一般民眾會選擇愛台灣,買台灣製的電動車嗎?這是很現實的問題。

更何況,這一個問題,若對比電動車,一般民眾的想像,國產化的比例應該是非常高。這一台MIT的風機,用的應該要是台灣產製的風機零件+MIT水下基礎+MIT的海事施工服務+MIT的電纜+MIT的海上變電站。若政府可以真正說服民眾,沒錯,這二倍半購電價格的九千億灑出去,可以讓國家買到這純粹MIT的風機,相信有些民眾還勉強可以接受。但問題就在,在這短短不到七年的時間,到底能否發展出此種MIT風機,是令人相當質疑的。而這也就是前面所講的國產化「程度」的問題。而政府對於這一段的說詞,也只是一再重申,我們一定做的到,Taiwan can make it!但問題就在,民眾看不到how!

對一般民眾來說,原先還以為花了五塊八的電費可以發展真正MIT的風機,但實際上,可能連半台都不到了。自然要激起全民的愛國意識,就更加困難了!

非操之在己的國產化:國產化程度,始終交代不清之原因

若要證立民眾多交二倍半的買電費用的正當性,無非在「國產化的程度」。國產化的程度若極低,卻花了五塊八,顯然不符合成本效益;反之,國產化程度若極高,真的催生了使用台灣全海事工程服務而興建的全MIT風機,這樣的花費,應該是值得的。

那我們看看到目前為止,國產化推動進展為何?政府除了在各種研討會的場合,提出M與W team的漂亮簡報外,還有提出什麼更詳細的說明嗎?

針對這一點,政府向來的回應,就是會盡力扶植,並且以簽署了一堆沒有法律效力的MOU當作佐證。在法規範中,也僅要求業者在簽約過程必須「提出具體產業關聯執行方案、佐證資料及工業局意見函」(參見:離岸風力發電規劃場址容量分配作業要點)。若單純從這一段文字看來,似乎只是由採取由下而上的途徑,「開發商承諾多少,就做多少」。從這一段條文規範,其實看不出,若業者提的方案,若國產化程度不足時,工業局到底能否強迫修改到滿意為止?

由開發商自願承諾,決定作多少,也反映在其跟政府簽訂的行政契約當中。(第六條 乙方承諾事項(一) 依乙方承諾於中華民國 中華民國 OOO 年 OO 月 OO 日前 ,提出具體產業關聯方案、佐證資料及工業局意見函。)(參見:經濟部,離岸風力發電規劃場址 遴選契約書 中華 民國一百十至四年完工併聯,契約範本 )當中,也只有課予開發商「提出」義務而已。顯然這樣的作法,是避免違反國際經貿法與WTO的相關規定,但顯然也讓國產化的效果,大打折扣。

經過分析下來後,本文標題似乎有些過度樂觀的認為能有一支MIT風機VS兩支半的外國製風機。實際上,說不定只有半支不到。若這樣的消息,讓廣大的漲電價負擔者的全民知道了,勢必又會引發另一波的腥風血雨。

顯然每一家(適用遴選的)開發商提出的國產化內容會都不一樣,如某家比例有百分之十,某家高達百分之五十,但卻最終都適用一樣的五點八費率。這樣的公平性,恐怕也會讓民眾相當質疑!

經濟部違法強逼開發商推動強制國產化:工業局給意見,竟變成審查通過!

近日政府在面臨排山倒海的批評,顯然最後一道防線,就是推動「大規模的國產化」,方可回應輿論的質疑。也因此,政府在7月11日的澄清稿《經濟部再次澄清:離岸風電躉購價格依法審定符合國際趨勢絕無過高!》,提出下列非常強硬的國產化論述:

「國產化具約束力並有罰則,絕非柔性要求
(1) 「離岸風力發電規劃場址容量分配作業要點」明訂國產化採事前承諾、事後具體執行機制,業者須於規定期限內提出具體產業關聯執行方案,並經工業局審核通過,有明確實質約束力,並非柔性要求。
(2) 業者應於承諾年度如期如質達成國產化承諾項目及風場建置,若未如期履約則有履保金及躉購費率等嚴格違約罰則機制處理。」

想必很多的開發商,看到這一段話,瞬間膛目結舌了!現在要不要簽署離岸風電的行政契約,也相當地有疑慮了!經濟部對於法條文字的理解,竟然跟大家有這麼大的落差。不是原先說好的,就是我只要附上我願意做多少的國產化,工業局「給意見」即可。但現在因為被社會各界逼急了,竟然變成工業局可以審查了。

而有審查權的意思是什麼?就是,某A開發商,提出國產化比例只有百分之十的計畫書(離岸風力發電產業關聯執行方案計畫書),而工業局看完後,可以跟你說:

「對不起,我不同意喔,你應該要將國產化比例,拉高到百分之五十,不能只有水下基礎國產化而已,包括:葉片等等,都要國產化。」
「那你今天計畫書,若不往這些方向修,我恐怕不能給你「(審查)意見書」
「你沒拿到這意見書,就不能簽行政契約,完成後續籌設許可的工作,代表你也很難在今年內拿到五點八的費率的購售電合約了喔。你要自己承擔這樣的後果喔?」

若你是開發商,頭都已經栽進去一半了,除了默默接受以外還能有什麼樣的決定呢?

若開發商僅承諾要做A國產化,但工業局要求你納入B、C、D才准,你會欣然接受嗎?這種思維,顯然就是延續環評審查結論的否決權思維而來,你今天不承諾要額外進行施工噪音減噪承諾,恐怕就拿不到環評通過的結論。

但不同的是,這兩者相較,後者的施工減噪承諾,相對比較容易許多。但前者的難度很高。到底工業局有沒有權限可以進行審查已經相當有疑義,而更大的疑義,就在這些工業局外加的國產化條件,最後開發商做不到,到底該不該罰開發商?

而若真的工業局採行這樣的作法,更大的法律疑義是,違反國際經貿法。顯然其讓原本聲稱讓開發商自願國產化的作法,轉成強制國產化。甚至,可能強大到,進行實質的介入與干預。而違反國際經貿法的主要制裁方式,就是國內會有其他產業被貿易制裁。為了發展一個新產業,而讓台灣既有的產業遭受到貿易制裁,這樣值得嗎?政府真的想清楚了嗎?

揠苗助長、還是水到渠成的國產化

政府現在陷入一個迷思是:「非得強制國產化,才有辦法發展台灣本土化離岸風電產業!」但論者往往指證歷歷,舉高鐵、捷運、汽車產業的國產化失敗經驗,而認為國產化必定失敗。那怎麼辦,到底怎麼樣才可以國產化呢?

而去年(2018)下半年在討論強制國產化的過程當中,很多國內外專家,也往往以英國經驗,強調穩定的投資環境,特別是「每年穩定成長的開發量」,是發展國產化的關鍵。英國政府透過一次幾個小區塊的招標模式,每兩三年進行一次招標,逐步開發,不只讓國內產業可以慢慢學習,也讓外國廠商遇見未來的市場。故台灣在示範風場才興建完兩支,還在示範階段,就接著透過場址規劃作業辦法,一次將大量的區塊灑出的作法,規模甚至超過當前離岸風電大國的容量的作法,也遭到國內外專家的質疑。政府只能一再強調「以市場換技術」才有機會換到,但問題在,政府沒注意到,這裡的市場,不需要這麼大,規模太大,反而會因市場穩定性不足,換不到技術。結果,政府的作法,反而引發了揠苗助長的效果。只能說專家學者提出的建議以及過往國外的經驗,政府都當作馬耳東風,一概無視。

對這些開發商來說,難免有些零件、產品或服務,是要在當地採買。就算不強迫國產化,也還是會有一定量的當地採購。故政府的角色,只要創造一個穩定發展的市場環境,開發商自然就會慢慢地扶植台灣相關產業成長茁壯。

國產化非遴選不可?「灑錢的國產化」VS「符合成本效益的國產化」

當然政府最堅持的,就是我們不用五塊八,沒有辦法吸引到國產化。這一個說法,有很多謬誤。

首先,外國開發商之所以被吸引來台投資,其實一開始是以為「不需要國產化」就可以拿到六塊、五塊八的費率。其實自從2015年後,由於歐盟新的國家補貼規範上路之後,各國也都在大砍對於離岸風電的補貼,而就在此時,外國開發商看到台灣竟然定了一個躉購費率(feed in tariff)是五塊多六塊,幾乎是他們國內的兩倍。故政府這樣的說法,忽略了整個市場發展的狀況。

所以,真正帶出國產化的這一個主題,比較主要的原因是,因為政府發現自己的費率定得太高了,導致業者申設爆量,但又不能承認自己的錯誤,故只能透過「國產化義務」來要求開發商,控制這樣過程的「暴利」與「爆量」,而這也催生了遴選。

但這也同時帶出了另外一個問題,就是:國產化非得要這樣灑錢?難道不能有更符合成本效益的國產化嗎?而這也是目前國內非常多專家相當疑問的。

簡單的說,透過遴選制度,來推動某個產業的國產化,在國內可說是相當罕見。過去軍事採購,也會在採購過程當中,有國產化的需求,而這僅需在採購規範當中,設定廠商必須同時提出技術移轉或合資等條件,並競價,讓審查委員可以做綜合的審查。而媒體資深評論員陳鳳馨也在少康戰情室提到,直接在招標規範中,納入國產化條件,也可以以最符合成本效益的方式,但這次離岸風電遴選,跟過去的作法都不一樣。

沒錯,台灣過去長年來,透過採購程序,辦理國產化,並不是新鮮事。而在離岸風電的台電示範風場案過去也採取在採購過程當中,以「競價+國產化」的方式之作法。雖然此案因三次流標,而移除國產化的要求。若以5.5GW的規模,全部做「競價與國產化」,恐怕在「規模」上,能夠避免台電過去的失敗經驗。

為何捨棄過往的國產化常態作法不用,而採取國內,甚至國際罕見的不限價,只限量的遴選作法。(按:政府很喜歡說,法國就是採取遴選作法,但實際上,法國也是競價與國產化的作法,競價因素佔了百分之四十)這要不引發全民的質疑,真的很困難也!

不成比例的額外代價,儲值政府的台灣價值?

從歐洲國家發展離岸風電的經驗指出,其實並不需要定強制國產化的高額費率,只要營造穩定的投資環境,很多廠商自然會在風場開發國,進行某一程度的聚集,就是一種自然國產化的效果。英國就是這樣子成功的代表性國家。(當然外國不敢強制要求國產化的主因,與WTO、歐盟競爭法有關)

而現在政府透過五點八費率,進行強制國產化的結果,反而導致難以區分「自然國產化」與「強制國產化」的成效。讓開發商本來就會在上述自然發展台灣本土化產業之成果,原本自然就會發生的,但現在卻變成讓開發商反而被迫(或欣然)將此列為自己協助台灣產業的功勞,納入計畫書(離岸風力發電產業關聯執行方案計畫書)中,而政府也可以拿來當作吹噓的政績。到底國產化的代價會是九千億?八千億?七千億?殊難得知,但至少可以確定的是,自然國產化這一部份原本能節省下來的代價,現在已成為政府為了宣揚政績,說明為我國創新遴選制度中確保國產化之項目的必要代價。難道所謂的台灣價值,就是花大錢買原本投資者本來就會自費發展的項目?

政府勢必要針對這九千億額外支出中,哪些是強制國產化的貢獻,做更詳細的說明,方能證明這樣台灣價值,是值得追求的!但或許政府認為不用想那麼多,反正錢灑下去外商自然就會國產化了;反正錢灑下去,綠能產業自然就會崛起了;反正錢灑下去,風電的相關產業自然就會憑空生出了。沒想到吧,台灣的價值除了佛系辦事外,還要帶點散財童子的屬性呢!

*作者為國立清華大學科技法律研究所副教授

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