高銘志觀點：看不到台灣轉型未來的再生能源修法案

雖然說電業法被批評只是針對再生能源業者的「雞肋」，而不是雞腿，但形式上的因應修正，至少在法制作業上，也是必須的。有趣的是，去年11月公告之再生能源發展條例修正草案，時間點上，明顯晚於去年10月25日就已經核定的行政院版電業法修正草案。而敝人也已經在10月27日指出再生能源售電業的商業模式，恐怕將因沒有同時修改再生能源發展條例第八條，而導致就算電業法三讀通過，會導致再生能源售電業買空賣空之情況。而在面對敝人之發現，經媒體詢問過官員後，也得到如下的回應：「能源局官員表示，行政院已通過電業法修正草案，目前送立法院審查，根據電業法第45條，再生能源業者發電之後，可以直供、代輸或賣給受電業者，這部分可能會和再生能源條例第8條第1項相互衝突，目前已研擬些改再生能源發展條例，以避免兩者之間矛盾。」 （相關報導： 高銘志觀點：一根電塔倒塌，暴露台灣因應緊急供電時期法制之不足 ｜ 更多文章 ）

然而，在幾週後（11月10日）提出的再生能源發展條例修正草案，並沒有將電業法配套條文納入修正草案當中。這可以反映在下列之修法要點規劃當中，隻字未提電業法。（僅有下列第三點，勉強有電業法之影響）

一、鼓勵小水力發電，活化既有圳路及水利設施用於發電，爰納入本條例再生能源發電之範疇。（修正條文第三條）

二、基於簡政便民之目的，增訂未達一定裝置容量之再生能源發電設備由直轄市或縣(市)政府認定，並適用本條例有關併聯、躉購之規定。（修正條文第四條）

三、放寬再生能源自用發電設備適用簡化申設規定之對象為裝置容量「不及二千瓩」者，不受電業法相關限制。（修正條文第五條）

四、為加速再生能源推廣利用，明定自本條例施行之日起二十年內，逐年檢討及訂定未來二年再生能源推廣目標及各類別再生能源所占比率，並修正「推廣目標總量」為一千七百萬瓩以上。（修正條文第六條）

五、為落實使用者付費精神、簡化基金運作方式及多元化基金來源，爰修正基金收取來源、基金用途及電價反映機制。（修正條文第七條）

六、明確化設備併聯及加強電力網之責任歸屬於「經營電力網之電業」，並建立併聯作業之彈性措施，允由再生能源發電設備設置者單獨或共同設置變電站及引接線路與電網併聯。（修正條文第八條）

七、考量再生能源電能躉購費率審定會每年檢討各項費率計算參數，計算合理報酬下之躉購費率，且為免躉購費率偏離其實際發電成本，爰刪除下限費率之規定。（修正條文第九條）

九、就躉購再生能源電能之成本，容許經營電力網之電業得反映於電價或相關收費費率；另為滿足用電戶使用綠色電力之需求，明定售電予用戶之電業得訂定綠色電力商品供用戶選擇；並因應再生能源發展基金刪除再生能源電價補貼之用途，配合刪除現行條文第十條有關補貼申請、費用及審核等相關規定。（修正條文第十條）

十、配合第七條第五項及第十條第一項有關電價反映之規定，爰增訂售電予用電戶之電業及經營電力網之電業相關成本備查之義務及違反義務時之處罰規定，並明定中央主管機關訂定查核辦法之授權依據。（修正條文第十八條、第二十一條及第二十二條）

十一、為研議相關子法之修訂，並考量後續準備時程之需要，以及配合基金預算編列係以年度預算為之，爰明定本次相關修正條文之施行日期。（修正條文第二十三條）（資料來源：經濟部能源局）

故此次修法草案，終於讓人等到了對電業法的配套修正。但在該簡報，真的上述問題以及以外的一切問題都解決了嗎？

由於此次修法，並未看到真正的修正條文對照表，故僅能由上述簡報做猜測。若由上述簡報，似乎可以發現到：

「再生能源發展條例」第8條第1項，「再生能源發電設備及其所產生之電能，應由所在地經營電力網之電業，衡量電網穩定性，在現有電網最接近再生能源發電集結地點予以併聯、躉購及提供該發電設備停機維修期間所需之電力。」除非發電業直供或請台電代輸給最終用戶，在區域內經營電力網的僅台電，「所有綠電均強迫銷售給台電。」（電業法修正 學者批綠電自由化「不自由」）

亦即，再生能源售電業，仍舊無法購得其轉賣所需之綠電，此一商業模式並不可行。或許，政府也體會到，其實在電業法下創設之再生能源售電業，應該不具實際發展之可行性，故間接透過此次「不修法」，廢掉再生能源售電業之商業模式。若是如此，則是否政府應一併配套，提出電業法修正草案，廢除再生能源售電業之角色？

其實有趣的是，政府在修法要點第九點，才提出類似再生能源售電業配套之修法方向，但仍舊有問題，詳細評析如後。

此次修法，將負責電能躉購義務之對象，由電業改為公用售電業。但這樣的修改，是符合FIT制度之設計嗎？

敝人在修法相關專家諮詢會議中，一再強調，的確，我們目前電業法下，未來台電公司之輸配電與公用售電業部門仍舊是一家，但這涉及會計帳目上（會計分離）要求以及相關規範之遵守，故仍有探討之實益。

若以台灣再生能源發展條例所仿照之德國FIT之原型，其明顯指出，電網經營者（包括輸電公司與配電公司），係被要求強制購買、傳送、及配送再生能源電力（The grid operator is required to purchase, transfer and distribute the feed-in electricity (§ 11 EEG 2017).））而所有仿效德國FIT制度之國家，也一律均是由電網部門，承擔購電義務。如法國亦是如此（(Art. L314-1, code de l’Énergie)）。

何以政府在此要學外國，但又只學半套？而獨創或新見解，勢必需有更堅強的理由。 （相關報導： 高銘志觀點：一根電塔倒塌，暴露台灣因應緊急供電時期法制之不足 ｜ 更多文章 ）

新電業法後，主要賦予再生能源發電業經營的自由、以及再生能源售電業設立與賣電兩個主要方向。但如前所述，再生能源售電業，似乎依然存在法規障礙，漏修了或故意漏修。故藉由再生能源售電業促進綠能發展之方向，勢必落空。那再生能源發電業呢？在去年底電業法修法過程中，再生能源發電業早就反應，再生能源發展條例的FIT，能夠比自由化市場提供更穩定之再生能源發展投資環境，故態度其實相當明顯，就是電業法所創造的市場對我沒有幫助。而未來號稱可以取代核電廠的離岸風電，外商也在不同的研討會中，請求政府絕對不要廢掉FIT，因為他們就是衝著台灣優渥的FIT來的，歐洲只有大概二塊，台灣卻給到快六元，即便政府在相關場合，一再強調電業改革，能源轉型！

早在再生能源發展條例剛通過上路時，敝人便一再呼籲，小水力發電在世界各國多為再生能源發展之主力之一。然而，相較於風電與太陽光電在條例生效後的爆炸性發展，小水力的發展相對遲緩。小水力發電發展遲緩之原因，有諸多原因。目前修正草案方向，似乎歸因為缺乏明確之立法定義。而本文也相當贊同。認為這樣明確化的立法定義，可比較有助於提高適用明確性。

然而唯一疑慮便是，本條例第一項第九款之撰寫模式，容易引發之困惑。而這困惑，在現行條文，也已經引發多篇法學論文在討論過程中，對於到底川流式水力是不是本條例下之再生能源發電設備，而存有疑惑。因為這一款在定義上，採取了反（除…..外）、反（非….）之複雜定義方式，讓人相當困惑，到底是否包括川流式水力。一樣的問題，也會讓業者在看到新條文時，「再生能源發電設備：指除非小水力發電及直接燃燒廢棄物之發電設備外」，恐怕也會產生，到底有沒有包括小水力的疑問。

然而，本條例只確保了小水力的FIT，但小水力發展過程之「管制議題」（環境、河流、農業等），可能是更嚴重的障礙，也將構成小水力發電未來發展之隱憂。而這些可能的障礙，有無可能未雨綢繆地，在本條例修正草案內加以處理？

在2009年通過再生能源發展條例中，可發現到相當具有「中央集權」之特色，幾乎只有中央主管機關之角色。而過去幾年，也開始逐漸希望協助並委辦地方政府建立相關再生能源業務。（經濟部委辦直轄市縣(市)政府辦理再生能源發電設備認定作業要點、直轄市及縣（市）政府推廣再生能源補助作業要點），頗有強化地方自治與中央與地方分工。而本次修法，更進一步地賦予地方政府在申設過程最重要的「認定」過程之角色。

但此種「單純透過分工」並相信「地方政府能夠做的更好、更快」的想法，是否可以當真提升綠能業者投入之誘因？以及加速綠能設施之申設？目前是否是業者面臨之當務之急？建議必須跟業者做進一步的溝通。

業者反映，若以類似的申設流程，過去幾年反而比近一兩年更加迅速。我們似乎可發現到，將認定權交給誰（中央或地方），並不是絕對的關鍵因素。

故本文建議，與其將申設時間，放在比較「間接」與「形式」的中央與地方政府分工，倒不如直接規範「審查時限」（如，O個月內完成審查，必要時，得延長O個月，並以延長O次為限）。此種作法，國內有眾多希望講求時限，加速行政程序之立法，均有類似條文可供參考。相對而言，目前「再生能源發電設備設置管理辦法」比較偏向規範業者而非審查機關本身。 （相關報導： 高銘志觀點：一根電塔倒塌，暴露台灣因應緊急供電時期法制之不足 ｜ 更多文章 ）

2009年再生能源發展條例導入時，希望能夠減少小型再生能源發電業者申設障礙，特別是「冗長的電業執照」申請過程，於是乎，設置了500kW之門檻。而過去數年間，能夠真正享受到此種優惠的，其實主要只有某些科技（如光電、小風機）的業者，畢竟陸上與離岸風力機，一支，就遠遠超過這一個門檻。

然而即便如此，過去數年間，太陽光電業者的申設，也有一窩瘋「499kW」之現象。這也引發本文思考，我們定500、2000背後的真正原因到底為何？針對超過門檻的申設業者，到底只是單純增加其行政程序並增加其勞力及時間成本，刁難業者而已？還是有其他更實質的目的？而這是否也跟農委會對於地面型太陽光電或農地再生能源設施的態度有關，蓋領有「電業」執照之再生能源設施，你要如何自圓其說，這是一種「農業」使用？

目前簡報內並無立法理由，但以2016年11月份的修正草案立法理由，說明也並不充分。特別是，為何不是3000?4000?5000?若我這一種再生能源，明明就很穩定，可調度，為什麼不是50MW？

為放寬再生能源自用發電設備適用簡化申設規定，以利再生能源發電推廣設置，並考量國內再生能源推廣目標須加速擴大再生能源占比，爰參考電業法第九十八條規定，修正第一項裝置容量為「不及二千瓩者」，以排除電業法有關自用發電設備申設資格、餘電躉購、設備許可、設備登記及每半年造具發電事項報告等規定之限制。

可預見的將來，仿照目前500kW門檻的實施經驗，未來肯定會發生更多拆案1999kW之情況。莫非此次修法，就是要繼續讓大家記得馬總統在2009年推動再生能源發展條例立法之卓越貢獻？

本文建議，此種電業執照之規範，原本設計之對象為針對IPP等此種超大型機組而設置，「造業」當然合理。然針對相較之下，規模差別甚大的再生能源發電設備，實際上，「管制鬆綁」是必要的，但目前電業法或再生能源發展條例，很遺憾地只有在「造業與不造業」之間的抉擇。甚至，有科技歧視地，讓某些科技，一定要造業！這對於政府一向強調在未來2025非核家園扮演重要角色之大型再生能源科技發展，只是產生「拖延」效果而已。建議重新省思設定500kW門檻背後之考量，設計不同考量指標(如：可調度性、對2025非核家園目標達成之重要性等)，方能真正促進再生能源發展。

在2016年11月的修正草案中，該目標為「規劃再生能源發電設備推廣目標總量達一千七百萬瓩以上」，在本草案，在短短期間內，又調高到「2,700萬瓩」。

但產業朋友們，您們看到這一個條文這樣一調再調，真的有開心嗎？萬一目標沒有達到，有什麼配合機制嗎？也看不出來。畢竟在德國再生能源法，目標是真的有實質拘束力，萬一達不到，其實德國是會面臨歐盟的介入與監督；另外，德國過去的經驗，萬一某一年度目標量無法達成，在下一期的FIT會比較優惠，以提高投資意願。 （相關報導： 高銘志觀點：一根電塔倒塌，暴露台灣因應緊急供電時期法制之不足 ｜ 更多文章 ）

這些都是目前本條例下，業者向來一直呼籲若目標無法達成，應該在FIT制度下，有相對應的配套。如，萬一該年度目標無法達成，是否需要有隔年度費率不調降，或應予提升等之機制處理。但業者呼籲的是，放到法律當中；但政府向來的回應就是，我們會在審定會時，納入制訂隔年費率的考量。法治或人治，其實已經相當明顯了！

當然有這樣遠大的目標是好的，但政府宣稱這一個作法是，推廣目標，彷彿讓人產生「多多益善」的錯覺！ 似乎跟現行之「獎勵上限」（本條例再生能源發電設備獎勵總量為總裝置容量六百五十萬瓩至一千萬瓩）有重大的不同。

然而實際上，並非如此。在簡報介紹的尾聲的這一段話，顯示出，原來目前草案只是把「獎勵總量上限」，改為讓人乍看之下比較開心的「推廣目標量」而已。其實「實質內涵」是沒有變動的，你一旦超過了，就是適用較低的費率。

配合第6條修正，將現行條文第9條第7項第3款規定以迴避成本或公告費率取低者躉購之適用情形，由「第六條第二項所定獎勵總量上限後設置者」修正為「第六條第一項所定推廣目標量後設置者」。

實際上，既然這是一個不可能的任務與目標，當然也不會啟動「較低費率」條款，應該是產業界值得開心之處。但我們也只是從此過程中，看到政府方面具有重大瑕疵的法律概念理解，也容易造成欺瞞產業的誤會。

若以簡報數量來說，本次修法最大的改革，大概就是基金面的革新。共計高達四頁之多。主要之轉變就是，既有支應FIT的部分，轉由台電於收購後，直接反應於電價，這也是目前大多數採取FIT制度之國家（如德國）所採取之制度。不過除了直接反應電價外，既有相關FIT之行政管理費用等，仍由再生能源發展基金負責。這與有設立基金之國家（如中國）同時負責行政管理＋支應FIT不同。故台灣應是世界首見或罕見採取雙軌併行制度的國家。

然而這樣的雙軌併行制，會產生什麼樣的爭議？或者真的對綠能產業有促進的效果？

目前基金用途項目內之諸多項目，如設備補貼、研發補助，原本似乎乃應以公務預算支應之項目。但在這裡，竟然要用電戶全民分攤，合理化之依據為何，並不清楚。

買單也就算了，還空白授權，高興怎麼收就怎麼收？

針對繳交義務者，僅規定直接繳交義務者，應繳交「一定金額」。而此種立法方式，乃屬於所謂空白授權之方式。依據大法官釋字426號解釋，「惟特別公課亦係對義務人課予繳納金錢之負擔，其徵收目的、對象、用途自應以法律定之，如由法律授權以命令訂定者，其授權符合具體明確之標準，亦為憲法之所許。」但顯然在此，我們並不知道該「一定金額」制訂之具體標準到底為何？

當然此次修法，係希望解決在再生能源發展條例制訂後，一直到104年中新電價公式上路前，台電公司繳交基金後，到底能否反映於電價之爭議。故此一問題，似乎在104年新版電價公式上路後，就已經大致解決。 （相關報導： 高銘志觀點：一根電塔倒塌，暴露台灣因應緊急供電時期法制之不足 ｜ 更多文章 ）

但對於台電而言，更大的問題在於，目前第七條第五項所稱之售電業得反映於其售電價格之權利，照道理，一般法規若有此種規範，意思為：「我售電業可以選擇反映或不反映，但我一旦選擇反映，就是可以反映」而這樣的結果，也造成台電公司可以將其推動再生能源之成本足額反映在電價上，有利於其持續支持再生能源發展。這無論對台電或者再生能源發展業者，都是雙贏的局面。

然而，這在我國實務運作上，卻因電價審議機制之存在，導致非常特殊之現象。特別是新電業法後，已經刪除台電公司『法定』合理利潤之保障，而完全由電價審議機制決定，是否要有合理利潤？給多少？而其中也包括，是否反映再生能源發展之成本（包括：執行FIT之政策性負擔、再生能源發展基金之成本）。

故建議，針對電業法修正後，導致的此一重大立法疏失應由再生能源發展條例加以填補，明定售電業得反映於其售電價格上。電業法第四十九條之審議會及中央主管機關，不得拒絕反映。

當然在此次修法，其實最重要的核心，仍應扣緊，這樣的修法，收了更多了錢到底對再生能源推動會有什麼幫助？這些收的錢，當真會用到再生能源開發上面？還是業者向來擔心的無關的用途上？

環保署的基金，都可以來做低利融資與保證，為何經濟部下的再生能源發展基金不行？

彭博也指出台灣發展再生能源之資金不足，對於台灣未來能否順利達成2025的再生能源目標甚有疑慮。而民間業者也多對低利融資與保證，相當期待政府伸出援手。若環保署的空污基金，都可以來做類似的用途（十三、關於辦理各項空氣污染改善之貸款信用保證事項。），實在殊難想像經濟部的基金沒有此能力，而必須要仰賴行政院或其他民間資金。

在併網之執行面法制，從德國再生能源法之經驗，主要包括併網義務，以及費用分攤兩段。而目前修法方向說明，也包括此兩項：第八條第一項之修正條文，呼應前者；第八條第二項之修正條文，呼應後者。然而這樣的修法是否能確實解決所有問題？

從簡報內之預期效益可知，似乎由於目前台電在因應再生能源發電設施大量發展之輸配電開發無法跟上，故特別透過這樣的鬆綁，來讓願意自行代替幫忙台電興建相關輸配電設施之廠商，可以為了讓自己計畫早日完成並商轉，而自行興建相關輸配電設施。最常舉的例子，便是目前有在彰化外海之離岸風電的業者，自願興建輸電線併接台電之陸上變電站，而無須等待台電之海上變電站之興建。

但這種情況，毋寧是特例。並不是所有再生能源發電業，口袋都這樣深。

若以太陽光電黃金廊道之發展困境，就可以知道，並非所有業者，均願意負擔高額的電網投資，協助台電抒解輸配電的瓶頸。

關於強化電力網成本之分攤，在目前條例執行之過程中，已經面臨到底法律所稱之「分攤」是什麼樣的分攤法，有很大的爭議。也往往因此而協商破局。但目前修法方向，似乎無意解決此一分攤問題，依然是使用分攤之用語。且若讓很多細節留待輸配電業或協議，到底這對於當前困境，有任何改進效果，似乎令人存疑。

在內部修法會議上，業者大多對於廢除此一下限費率保障，多有疑慮。 （相關報導： 高銘志觀點：一根電塔倒塌，暴露台灣因應緊急供電時期法制之不足 ｜ 更多文章 ）

而實際上，此一費率之廢除，乃敝人向來之主張。主因在於，FIT制度，原本就是追隨著該再生能源發電設施之成本結構＋一定之投資報酬，而並非與整體電力系統或化石燃料成本有關。故只要看該再生能源發電科技「本身」的成本結構即可，並無須在意其「相對」價格。

世界所有採取FIT制度的國家，大多均無下限費率，如德國。但其再生能源發展，仍舊突飛猛進。類似的國家，如中國大陸也是。原因無他，FIT制度的核心，在於FIT的T（費率）是否當真能提供再生能源發電業者投資安定性與保障。故在這些國家，就算沒有下限費率，還是一樣發展迅速。

即便有下限費率保障，若針對離岸風電、太陽光電，一律依據下限費率，是否反而造成發展之阻礙？

故本次修法，只是回歸FIT制度設計本質，但實際上，對於再生能源發展之影響，可說是中性。不會讓再生能源發展更差，也不會更好。

目前第九條修正所處理者，乃三個未必直接相關的議題，故分別探討如後。

此處之第九條第三項，乃本文前述所稱，配合電業法而制訂之修正條文。但何以本簡報，將明明是配合電業法之條文，放在非常遙遠的修法要點加以處理，甚為獨特。

目前簡報內認為，此規定乃目前再生能源發展條例並無相關條文加以規範（參見：下表右邊欄位的「現行條文、未規定」欄位），似乎認定為新增項目。

但實際上，觀察此一條文，根本與再生能源發展條例第八條第一項的用語文字，均相當類似。

也因此，最簡易的修法方式，僅需將既有再生能源發展條例第八條第一項，制訂為再生能源發電設備裝設者本身之「權利」即可，而非原規範之強制躉購給台電之義務。故既然繫鈴人乃第八條第一項，直接修改第八條第一項即可。而非『新增』了第九條第三項，而產生與原規範第八條第一項之衝突。或至少，應將第九條第三項的文字，併入第八條第一項處理即可。

也是因此之故，本文認為，目前再生能源售電業的商業模式，是否可因此後法優於前法而當然成立，甚有隱憂。

針對此一問題，何以需要在此次修法處理，令人甚為疑惑。蓋此爭議，已經經法院判決處理。且此一爭議之處理，是否對進一步之再生能源發展有所幫助，也不無疑問。

姑且不論到底這一條第九條第九項的新增，在「形式上」文字的可讀性與可理解性。這一段文字，是否對再生能源推動會更好也讓人有所懷疑？

德國再生能源法下，再生能源可大量進入市場，甚至包括昂貴之太陽光電，都可自由進入市場交易的關鍵，在於德國非常彈性的自由切換機制。其允許業者可以每個月挑選適用的費率，使業者可以採取獲利最大化的經營方式。如，太陽光電可在夏天時，業者切換至自由市場；在冬天時，轉換為FIT。然而在台灣目前體制下，並不清楚業者是否有此彈性，恐導致，業者將會更仰賴、依賴FIT機制，阻礙再生能源進入自由電力市場之可能。 （相關報導： 高銘志觀點：一根電塔倒塌，暴露台灣因應緊急供電時期法制之不足 ｜ 更多文章 ）

有鑑於地熱發電設施，在探勘階段的權益保障，究竟是否應在法律層面處理？以及應在什麼法律層面處理，有非常多的討論。特別是，到底是應該透過礦業法、溫泉法或再生能源發展條例來處理有很多不同的意見。

即便如此，在延提修正草案階段，這些爭議應該都應拍板敲定，並提出比較正面的說明，證立此一修法方向必要性。如，即便電業法內，其實不適合處理非核家園的議題，政府單位也並未在法案內的修法說明，而是直接表示：「因電業法係以電業管制為核心，根本解決之道，應以制訂『非核家園推動法』或修正『核子反應器設施管制法』為適切之規範」。

由此可看出，雖然此點修法方向，對於地熱發電開發業者之權益，，似乎有莫大之助益。但從修法說明內，反而讓地熱發電開發業者必須擔心，這是一個政府其實也沒有共識，可能未來也未必會納入的方向。這似乎也讓地熱發電業者探勘相關權利之取得，顯得更有隱憂。

針對此一問題，何以需要在此次修法處理，令人甚為疑惑。蓋此爭議，已經經法院判決處理。且此一爭議之處理，是否對進一步之再生能源發展有所幫助，也不無疑問。 （相關報導： 高銘志觀點：一根電塔倒塌，暴露台灣因應緊急供電時期法制之不足 ｜ 更多文章 ）

＊作者為國立清華大學科技法律研究所副教授