觀點投書：美國友台法案與護台行動的提醒與啟示

美國衛生部長艾薩（Alex Azar）昨（10）日率團抵台，他是1979年台美斷交以來訪台層級最高，也是6年來首位訪台的內閣官員，象徵美台關係的再提升，也意味台灣再次成為美中角力的擂台。蔡總統接見艾薩部長訪團時表達對中共打壓的遺憾，而艾薩則承諾美國退出世界衛生組織(WHO)後可能成立新組織，並願意與「台灣討論參與意願」，充分展現惜台、挺台、護台善意，台美攜手抗中再成為國際鎂光燈焦點。新美國智庫（New America）韋伯斯特（Graham Webster），以「水壩決堤」形容川普政府先階段的抗中情節：「水壩已經決堤，川普政府正釋放所有內心被壓抑的各種點子，以圖升級與中國的衝突」（escalate conflict with China），這與川普總統之前簽屬《香港自治法》（Hong Kong Autonomy Act）後接受記者訪問時說：「沒有一個政府比他們對中國更強悍」(no administration has been tougher on China than this administration)前後呼應。

隨著美國總統大選迫近，川普在對中態度上表現更為強硬，他不斷在熱火朝天的美中競逐中加油添柴，連帶也使靠近火爐的台美關係空前的暖烘烘。證諸之前友台法案的「連發」實屬序曲，而衛生部長訪台則藉落實前年3月川普簽署《台灣旅行法》，順勢匯集「水壩決堤」的抗中力道，以為川普低迷落後的選情注入強心針。綜整近年友台法案計有：2018年兩個月內陸續提出的《亞洲再保證倡議法》（Asia Reassurance Initiative Act）、《台灣國防評估委員會法》（Taiwan Defense Assessment Commission Act）及《台灣國際參與法》（Taiwan International Participation Act）；去年10月國會無異議通過，今（2020）年3月正式簽署生效，簡稱《台北法案》（TAIPEI Act of 2019）的《2019年台灣友邦國際保護暨強化倡議法案》（Taiwan Allies International Protection and Enhancement Initiative Act of 2019）；2019年12月《2020國防授權法案》（2020 National Defense Authorization Act）簽署生效；今年美參議員霍利（Josh Hawley）再加碼提出「台灣防衛法」（Taiwan Defense Act）草案，要求國防部確保美軍有能力阻止中共犯台。 （相關報導： 風評：台美「真朋友」？稍縱即逝的台美FTA ｜ 更多文章 ）

如前述，美國會參、眾兩院近年展現挺台不遺餘力，通過多項友台法案，範圍涵蓋國防安全、軍事及經貿等領域，而《台北法》更將「護台範圍」擴及外交，並明確指出「美國支持台灣的外交友邦」(United States support for Taiwan's diplomatic alliances ) ，法案中更首創「賞罰制度」的設計，對友善台灣的國家給予獎勵，反之則檢討給予懲罰，這些都讓蔡英文總統欣慰之餘多次在公開或受訪中表達現在是40年來台美關係最好的時候。然而除了對美國大哥「情義相挺」表達感謝外，美國友台法案及高層官員訪台行動背後又給了我們怎樣的提醒與啟示？

前總統馬英九日前在「兩岸關係與台灣安全」的演講中提醒，中共一旦攻台，其戰略就是「首戰即終戰」，斷絕美軍馳援的機會；前國安會秘書長蘇起針對「台灣防衛法」草案，也曾撰文表達其中暗藏的台灣安全新密碼：「既成事實」（fait accompli），所指的也正是中共軍事戰略上的「首戰即決戰，讓美軍未到，戰事已定」的事實。「台灣防衛法」的立法正是美國「間接但公開承認已沒能力在中共犯台時及時趕來救援台灣」。蘇起的論述在台灣「國防安全研究院」所發表「2019 中共政軍發展評估報告」中，也獲得了相關印證。其次，就時間節點觀察，美國通過多項友我法案的時間與美中貿易戰、新冠疫情究責及美國總統大選年是相互重疊的。長期美國民主、共和兩黨理念與價值雖有不同，然在大選年反中議題上凸顯強悍作為卻有志一同，甚至都互不相讓。這從兩黨候選人相互指責為「天安門川普」(Tiananmen Trump)及「北京拜登」(Beijing Biden)可見端倪。未來隨著大選逼近，為刺激低迷選情，川普持續加碼台灣，高舉「抗中保台」大旗，無疑是踩中國痛腳的最有效的策略，而台灣則應警惕淪為棋子的代價，嚴肅思考有效的避險策略（hedging strategy ），如只想「跟著大哥走」表忠，未來在面對危機與衝突時勢將壓縮台灣獲取生存空間的彈性。

吳玉山研究臺灣的避險策略，認為它是混合軍事上與美國的「低強度」合作(Low-Intensity Balancing)，但經濟上仍與中國大陸經貿持續往來，這也使台灣的避險成為一種在強權間兩邊投放的行為。顯然美國系列的友台法案，希望強化原有的「低強度」合作模式，並藉法案中的「國會意見」（sense of congress），配合高層官員訪台創造聲量，以改變台灣原應在強權間「兩邊投放」的避險模式，實質在藉台灣對中國施壓。至於，承諾邀請台灣加入美國「退群」後的新組織，可行性如何？究竟是具體行動的「申援」或最後只是川普眼中「麥克筆尖」的「聲援」，時間自會證明，然過程卻不能過度依賴美方片面承諾，全盤接納配合，這將置台灣於兩強爭霸的險境，違背小國的避險策略。不偏重任一強權，維持台灣自主性與國家利益才是核心關鍵。

自1949 年以來，美中台三邊關係始終是緊密互動的「三角型結構」，如美中關係改善，台美關係就相對趨於冷卻；美中關係惡化，則台美關係趨於緊密，整個趨勢上呈現反比例的關係。吳崇涵在《中美競逐影響力下的臺灣避險策略》中說的真切：台美關係往往是美中關係之「依變項」（dependent variable），隨著美中對峙危機迅速攀升，台美關係也順勢呈現快速增溫。因此，當國人欣慰於「40年來台美關係最好的時候」，更應關切美中關係惡化背後所可能給台灣帶來的衝擊與挑戰。外交決策永遠以國家最大利益為前提，中國如此，美國如此，世界各國亦復如此，這也是國民黨主席江啟臣在美艾薩部長訪台時的提醒；「國際上沒有永遠的朋友也沒有永遠的敵人」。美國朝野一致的「抗中基調」在選後可能會逐漸趨緩而回歸美中競合的常態，屆時動態「三角結構」也將再次偏移、調整，台灣不能不警惕這種動態的改變，且「維持現狀」(status quo) 的承諾曾經是兩岸關係穩定發展的基石。

選前的「聲援」是否會在選後成為真正對台灣的「伸援」，未來是否能和台灣分享新冠病毒疫苗會是最好的試題，也是台灣必修的，最真實的「國際關係」學分。 （相關報導： 風評：台美「真朋友」？稍縱即逝的台美FTA ｜ 更多文章 ）

＊作者為致理科技大學拉美經貿中心副研究員、大學教師