觀點投書:致南市吳欣修局長─公共利益不能是國王的新衣

2016-09-16 06:20

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反台南鐵路東移團體都委會抗議,自救會陳致曉擁著年邁的母親美痛哭(資料照,陳明仁攝)

反台南鐵路東移團體都委會抗議,自救會陳致曉擁著年邁的母親美痛哭(資料照,陳明仁攝)

2012年5月,在行政院核定東移之後、南鐵爭議爆發之前,台南市東寧教會曾有過一場介紹南鐵地下化願景的活動。承攬許多公共工程的世曦顧問公司工程師告訴民眾,鐵路地下化對台南唯一的好處是可以節省等待平交道的時間,但台南市完全是賠錢,因此多年來市府都沒有積極推動;會賺錢的則是交通部、台鐵局,因為它們握有大量站區土地。工程師所言與核定版計畫書的內容不謀而合,日前簡凱倫、蔡易廷兩位律師也在投書中詳細說明了此事。

9月5日,台南市都市發展局吳欣修局長投書媒體,聲稱「鐵路地下化是台南市全體市民企盼已久的重要建設,完全符合『公共利益極大化』原則。」至於東移版所能踐行的具體公共利益為何?何謂「貶抑鐵路地下化建設之公共利益」?在破千字的文章裡,吳局長全然不敢提,只顧著把公共利益捧上神壇,試圖哄騙人民喝下一碗成份不明的香灰符水。吳局長叫人民「理性論辯」,市政府卻拼命閃躲可以交叉論辯的聽證;吳局長叫人民「查究事實」,市政府卻從來不敢拿出對己方不利的證據——不管是南鐵案的各版本計畫書,還是日本時代台南漁業協同組合的魚市場土地權利憑證。

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南鐵東移內政部陳情,自救會步行至總統府,府方讓十名代表入內協商。(資料照,曾原信攝).jpg

公共建設不等於公共利益

公共利益既屬公眾之事,本就該受公評,而非由少數官僚壟斷其詮釋權。公共建設不必然等於公共利益,遍及全台的蚊子館與蚊子園區即是明證,其他看似成功的建設也各自帶來正反不一的影響。例如雪山隧道,在大幅縮短台北-宜蘭車程、帶來便捷交通的同時,卻破壞了當地生態,阻斷了雪山地下水,影響翡翠水庫蓄水量和坪林地區的茶業。在宜蘭被納入雙北一日生活圈後,宜蘭成了台北人的後花園,台北成了宜蘭人的工作地點,而宜蘭房地價格暴漲,農地上也種滿農舍。交通與都市必然相互影響,卻不是每個宜蘭人都喜歡宜蘭如今的樣貌。然而,在隧道興建之前,人民沒有與政府討論政策影響的空間,沒有機會思考這是不是他對家鄉發展的期望,也沒有做好迎接改變的準備。

台南鐵路地下化呢?長久以來,地下化被包裝成最進步的方案,但政府並未以同等的宣傳力道讓人民明白,這是所有立體化、郊區化方案中最昂貴,也最耗能的。1993年省政府出版評估報告時,國債只有現在的七分之一。當年沒有人知道永康會成為台南人口最多的行政區,後來也未因應人口成長修改計畫,將永康納入東移版範圍。在二十年前的規劃者腦中,極端氣候、停用核能、減少碳排放量、遺址保存等觀念很可能根本不存在,但這些卻是二十年後的我們所無法迴避的現實問題。地下化必然可以節省等待平交道的時間,但人民是在清楚知道自己要支付哪些代價的情況下選擇支持的嗎?

核定版計畫書的財務多沿用2007年計算,十年來,原物料、工資皆已上漲,可預期的支出絕對遠高於293.6億。大興土木意味著更多預算被用來建設硬體,其他面臨預算排擠的領域可能是文化藝術、運動、社福、長照或托育。在縣市合併後的大台南,許多市民日常生活中不會經過這九個平交道,卻一樣得面對預算排擠和地價稅、房屋稅等地方稅調漲的結果。

很多人都聽說過鐵路東移是為了讓古蹟台南車站更安全,卻不知道地下化沿線可能潛藏著多處遺址。建築和遺址同為文化資產,命運卻大不相同。在缺乏正確遺址保存觀念的台灣,遺址總為建設犧牲。儘管每一處遺址都是還原台灣史前史的一片拼圖,也是建構本土認同的基礎,但真相是,每一次以「搶救」為名所進行的挖掘,都選擇性地破壞了那些還原史前謎團的線索,更不用說,台灣根本沒有編列足夠的預算以妥善保存、展示那些早已被挖掘出的史前文物。

交通部在漢本遺址與蘇花改公聽會上曾說,當初蘇花改規劃時不曉得有漢本遺址,如果一開始知道範圍這麼大,路線規劃也不會是如此。蘇花改已經動工,而南鐵地下化還未開始。當官員在歷次會議中都只談保存台南車站,不談遺址時,便注定後者的命運只能是照慣例被挖掘破壞。為什麼非要等到開工以後,挖到史前文物才「依法辦理」?為何不能防患於未然,先進行探測試掘,確定地下化軌道是否真的適合這個路線呢?

201605-漢本遺址專題.古蹟出土文物.有系統分類編號.(陳明仁攝)
漢本遺址出土文物.有系統分類編號(資料照,陳明仁攝)

台南鐵路地下化從來就不只是工程或交通領域的問題,所涉及的文史保存、水利及其他各種專業,都缺乏不受政府箝制的第三方專家共同參與討論,這是聽證可能達成的目標,卻也是政府找盡藉口逃避的。

北高是進步都市的唯一想像嗎?

9月1日,台南市政府舉辦原臺南魚市場開放溝通說明會,從民眾的踴躍參與中,可發現許多人不贊成拆除一棟老建築作為商業區。市府與人民間的歧異正來自於雙方對都市的不同想像,這也凸顯了都市計畫制訂時缺乏公眾參與的弊病。從運河星鑽計畫、不斷突入天際線的高樓、拆除大菜市與西門商場、寬闊的公園道等規劃,都可看出為政者正致力於將台南變成一個有廣場、高樓、大馬路,近似北高樣貌的「進步城市」,對於保存城市生活的細緻紋理與記憶,則興趣缺缺。

當年台鐵捷運化的其中一個目標便是以鐵路立體化帶動沿線都市更新,台中建國市場正因此面臨拆除的命運。儘管沿線許多未被徵收拆除的房屋都可能因工程振動毀損,而遺址審議、挖掘和處理地下水問題也將造成工期大幅延長,但從另一個角度來看,這些不利的影響也是加速都更的助力。至於台南人自己又期望舊城區變成何種樣貌,一直缺乏與政府公開討論的機會。

公園道是都發局宣稱無法採用民間版的理由之一,因其需要更寬的騰空土地才能劃設多線道馬路。事實上,比起台南的東豐路、台北的仁愛路,有著通風口等障礙物的公園道更近似一條「綠化後的海安路」。海安路設計雖不佳,交通功能倒還可以接受,但公園道與北門路、大同路等主要道路間隔太短,未來密集的路口和大量交叉巷道容易造成交通事故。都市計畫顯示,這兩條主要道路尖峰時段的車流量並未超出道路負荷。小巨蛋的興建計畫取消後,未來也不會有大型活動導致機場一帶交通爆量。車道既非必要,不如參考台北捷運淡水線以綠化為主的設計,既可將多餘土地還給人民,也更能滿足市民對休憩的需求,而步行的移動速度也更適於人們沿街購物,帶動商業發展。沒有圖利財團不構成徵收的要件,公園道的公益性不足,必要性亦匱乏,若抱持「好不容易徵收來的土地一定要用完」這種貪小便宜的想法,平白增添不必要的交通風險,反而得不償失。

鐵路地下化不是兩個方案的選擇

鐵路地下化從來就不是兩個方案的問題,但對官方來說,把議題扭曲、限縮於民間版與東移版兩個方案,確實更容易操作輿論與二元對立。鐵工局的臨時平交道數量與時俱增、對東移版和民間版的消防巷道採用不同標準等事實,均顯示官方只是想盡辦法增加民間版拆遷面積,以創造民間版不可行的藉口。

2013年,在工程技術論壇現場,與會專家根本沒有達成哪一個方案較好的共識;2015年,台南都委會通過前,都委李泳龍表示現有方案都不是最佳方案,工程方面的說服力也不足;2016年,內政部都委會通過前,都委黃麗玲在公開信中寫道:「此時台灣社會需要的應是漸進與修補式的都市再生計畫,而不是大規模卻充滿財務與社會風險的旗艦計劃」,並明確指出都市發展有很多其他可能。只是這一切吳局長都視而不見 ,聽而不聞,再加上選擇性失憶而已。

台南的房屋成長遠比人口快得多,但台南市政府以區段徵收取得台糖農地後,依然在充滿起降噪音與飛安風險的機場旁,規劃了大片住宅區。所謂優惠價格的真相是,原本可在自己的家園終老的南鐵居民必須背負數百萬房貸,方得以進駐這個一無所有的新市鎮,成為政府和開發商的房地產大富翁遊戲中,第一批任人擺佈的棋子。若吳局長堅持這叫照顧,就當是吧!但那冠冕堂皇的公共利益四字,終究是國王的新衣而已。裁縫可以說得天花亂墜,盲目信徒也可以不問是非,但明眼人仍舊看得出誰沒穿衣服,被犧牲的也不會只有鐵路沿線居民而已。

吳局長談到南鐵時,堅持私人利益應當極小化;談到魚市場建築保存時,馬上變成選擇抵價地的地主權益不可有損(儘管地主在說明會上公開表態,若為保存魚市場建物,願另選他處抵價地)。一般徵收時,公共利益極大化,地主私人利益極小化;區段徵收時,保存魚市場建物所可能帶來的公共利益被極小化,選擇抵價地的地主私人利益被極大化。這不叫自打嘴巴,什麼叫自打嘴巴?

任兩個案子一定有相同與相異之處。不變的是,政府推動建設不必然是為了公共利益,唯有當人民以抗爭暫緩計畫進行時,各種不適當的規劃才有機會為大眾檢視。不管是從公共利益,或是人權與居住權的觀點來看,台南、苗栗僅有地名不同,上位者盲目、下位者盲從的開發信仰則是毫無二致。五十步笑百步,免了吧!

*作者為台南市民

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