「美國使盡關稅招數,仍無法讓中國屈服」《外交政策》權威解析:談判強人萊特海澤為何慘輸貿易戰?

2019-08-03 16:25

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美國貿易代表萊特海澤。(美聯社)

美國貿易代表萊特海澤。(美聯社)

「美國過去2年半以來的貿易政策,是一項旨在迫使其他國家服從美國要求的長期運動。」

《外交政策》2日刊出美國外交關係協會貿易專家奧登專文,指出美國貿易代表萊特希澤主導的政策,執著於貿易威脅、加徵關稅、霸凌盟邦與敵國,促使他國屈服於美國的要求,這一切措施都源於他本人的一項核心理論──美國能靠自身強大力量,迫使眾國聽命。但是美國對中國關稅極限施壓,都沒能換取中國做出關鍵讓步,證實這理論只是謬論。

美國外交關係協會(CFR)高級研究員、西華盛頓大學(Western Washington University)教授奧登(Edward Alden)在這篇題為「川普聘請羅伯特‧萊特海澤來打贏貿易戰,然而他輸了」的專文中指出,過去談判戰績彪炳的萊特海澤(Robert Lighthizer),這次顯然在美中貿易戰敗下陣腳,眼見找來助陣的貿易談判強人失敗,美國總統川普(Donald Trump)現在決定自己主導一切。

「川普政府裡頭,已經沒有任何一個官員還抱持中國會屈就於任何額外壓力的幻想」,奧登表示,面對毫無談判理論、喜怒無常、決策總令人出乎意料的川普,學者們沒有任何辦法可以預測美中談判接下來會發生什麼事,「前所未見」的貿易戰役即將到來。

中美貿易戰:中國國務院副總理劉鶴與美國財政部長馬努欽(中)和美國貿易談判代表萊特海澤(左)(AP)
中美貿易戰:中國國務院副總理劉鶴與美國財政部長馬努欽(中)和美國貿易談判代表萊特海澤(左)(AP)

調關稅、迫使達成雙邊協議,但對龐大經濟體沒用

71歲的萊特海澤是律師出身,在貿易談判界的名聲非常響亮,他曾於雷根政府時代出任美國貿易副代表,也是美國301調查的主要設計者,並早在1999年就主張,中國加入世界貿易組織(WTO)對美國來說是個威脅,對中國讓步只會讓中國更能夠操縱貿易體系,試圖稱霸每個產業。

時隔20年,成為美中貿易談判的關鍵人物,萊特海澤的目標非常明確,就是迫使這個野心勃勃的世界第二大經濟體終結美國眼中「不公平的貿易政策」。萊特海澤要檢驗自己的談判理論能否成功:美國如果擺脫貿易規則的束縛,是否能利用自身強大的市場力量,迫使其他國家屈服於美國。

20190215美國貿易代表萊特海澤、中國國務院副總理劉鶴。(AP)
20190215美國貿易代表萊特海澤、中國國務院副總理劉鶴。(AP)

恰好頂頭上司川普熱愛調升關稅,與萊特海澤的策略一拍即合。解析萊特海澤2年半以來的貿易談判手法,奧登指出,萊特海澤傾向一對一的雙邊談判,因為一次霸凌1個小國家,比一次欺負多個國家來得容易。

回顧美國不分敵友、打響貿易戰的第一槍──2018年3月8日依據《貿易擴張法232條款》(Section 232 of the Trade Expansion Act of 1962),針對部分鋼鐵、鋁產品分別加徵25%、10%關稅──可發現,規模越大的經濟體越有能力報復。

南韓立刻屈服,加拿大與墨西哥重談協定

依賴美國提供貿易與國防保護的南韓,立刻同意重寫韓美貿易協定,來換取南韓鋼鐵產品進到美國的25%關稅能永久豁免。加拿大跟墨西哥則是隨即宣布對美國課徵報復性關稅,然而兩國的反擊沒有堅持多久,5個月後,三方達成替代北美自由貿易協定(NAFTA)的《美墨加協定》(USMCA),並且內容多依照美國要求修改。

這招用在歐盟身上就難以起作用了,因為歐盟規模更大也更有自信,它不但向WTO提起訴訟,還針對價值28億歐元(約新台幣845億元)的美國商品課徵關稅,關稅清單包含玉米、哈雷機車、波本威士忌等,也拒絕接受與美國進行貿易談判。歐盟更警告稱,只要美國任意加徵新關稅,歐盟也會大規模反擊。

美國貿易代表辦公室(USTR)代表萊特海澤。(美聯社)
美國貿易代表辦公室(USTR)代表萊特海澤。(美聯社)

面對中國,萊特海澤招數盡使、談判理論支離破碎

萊特海澤最大的目標是位於亞洲的巨人,簽下完美中美貿易協議,減少中國對美國的4000億美元貿易順差。對美國來說,完美的協議是指中國同意保護智慧財產,且對美國企業開放市場,更完美的情況是,協議需有執法機制確認中國履行承諾。

一開始,中國就像歐盟一樣以眼還眼、絕不妥協,當2018年7月、8月、9月,美國分別對500億美元、2000億美元的中國商品徵收25%、10%關稅,中國也先後對500億美元、600億美元的美國商品施以相同關稅報復。不過美國還宣布,對2000億美元中國商品徵收的10%關稅,稅率將在2019年元旦增加到25%。

有一段時間,萊特海澤的理論似乎奏效,中國對美國的關稅攻勢幾乎難以招架,因為中美之間的貿易逆差過於巨大,中國根本無法對同等數額的美國商品開徵關稅。去年12月1日,當中國意識到,美國即將對2000億美元中國進口商品加徵25%關稅,態度終於軟化,同意大量採購美國商品,雙方坐下來好好談,貿易戰「停火」90天。

時間快轉到今年5月,中美第11輪貿易磋商以失敗收場,因為雙方看法仍有諸多分歧存在,像是智慧財產權保護、強制技術轉讓、擴大市場准入、促進雙邊貿易平衡等。據熟悉談判情況的人士表示,中方原承諾修法提供更平等的待遇給美企,卻臨時企圖推翻共識,且堅持要美國迅速取消先前加徵的所有關稅,從而激怒了川普。

華為成為中美貿易戰頭號目標,背後原因遠遠不只於剽竊資訊、情報這麼單純。(AP)
華為成為中美貿易戰頭號目標,背後原因遠遠不只於剽竊資訊、情報這麼單純。(AP)

5月中旬,美國政府立刻將2000億美元中國進口商品的關稅從10%提高到25%,揚言對3000億美元中國進口商品加徵25%關稅,並拿中國電信巨頭華為開刀。奧登認為,儘管6月川普與中國領導人習近平在G20大阪峰會見面,川普會後表示會議非常順利,一切又回到正軌,但事實上5月的談判破裂已經為美中談判畫下句點。

中國已習慣美國貿易威脅,相信自己可以抵擋經濟損害

奧登表示,歷經1年多的關稅割喉戰,中方已經認定美國不可能會與中國達成共識、簽下中國滿意的協議,並試圖轉向靠其他方式來支撐經濟,中國領導人也相信中國可以抵擋貿易衝突帶來的經濟損害。7月30日、31日中美在上海展開第十二輪貿易談判,顯然談判再度破局,才促使川普決定自9月1日起對3000億美元中國進口商品加徵10%的關稅。

奧登表示,美國在關稅上已經招數盡使,卻無法迫使中國屈服,反倒讓兩國的貿易分歧越來越大,證明萊特海澤的這項談判理論已經支離破碎,這次最新宣布的關稅命令,甚至並沒有受到萊特海澤與財政部長馬努欽(Steven Mnuchin)的贊同,然而川普不理會他們的建議,執意加徵。

習近平與川普,中美貿易戰,川習會。(美聯社)
習近平與川普,中美貿易戰,川習會。(美聯社)

川普全權掌舵,貿易戰如墜五里霧中

「自此關稅戰已經從迫使對手改變貿易措施的手段,變成純粹為了達到目的而使用的手段,這已非萊特海澤的計畫,下一步將由川普全權主導。」

奧登表示,當川普接手全局,就會讓貿易戰的下一步變得非常難以預測,尤其是,對於強調政府威權的北京當局來說,現在與美國達成任何協議也是非常丟面子的,美國持續威逼施壓,中國又難以經濟回擊,難保中國不會改在台海施加軍事威脅作為反擊。

而川普更加難測,他是否會繼續加升關稅?把注意力轉向越南、印度等其他國家?或是因為美國總統大選明年就要登場,就隨機加徵關稅,作為自己「美國優先」、「拚經濟」的政績?即便證實威逼利誘沒有任何意義,川普還是會執著於關稅戰帶來的那一丁點利潤,繼續拿關稅威脅傷人害己。

川習會,川普與習近平,中美貿易戰,G20大阪峰會。(美聯社)
川習會,川普與習近平,中美貿易戰,G20大阪峰會。(美聯社)

 

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