2024年總統大選前，賴清德曾承諾任內興建13萬戶社會住宅，但政策上路後，實際目標下修為3萬戶，引發社福團體與住宅倡議者強烈批評，質疑政見跳票、政策髮夾彎。
本文不評論政治責任歸屬，而是聚焦一個常被忽略、卻是政策可行性核心的技術問題：蓋出13萬戶社宅，究竟需要多少土地、多少經費？並以國際上公認住宅供給效率最高的新加坡組屋（HDB）制度作對照，觀察兩地在土地使用強度上的差距。
社宅用地需求
就基地開發強度而言，容積率與建蔽率是決定「一塊地能蓋出多少房子」的兩個關鍵指標，也是後續土地需求試算的基礎。
容積率指總樓地板面積除以基地面積，容積率越高，同一塊地能蓋出的總樓地板面積越大。
建蔽率指建築物投影面積除以基地面積，建蔽率越低，代表建築物退縮、留給開放空間與綠地的比例越高。
實務上因公設（梯廳、機電設備空間等）通常不計入法定容積，加上都市更新、社宅專案等容積獎勵，「允建容積」常高於「基準容積」，本文採常見經驗值1.6倍估算。這個差距，加上是否計入公共設施用地、採哪種土地取得機制，正是決定13萬戶社宅需要270公頃、還是逼近1,350公頃土地的關鍵槓桿。
13萬戶土地需求試算公式為：所需基地面積＝（總戶數 × 每戶平均樓地板面積）÷允建容積率。以下統一採基準容積300%、允建容積1.6倍（即480%）。
以30坪／戶(含公設)估算（對應2房偏大或3房混合房型），13萬戶總樓地板面積約390萬坪，換算所需土地約270公頃，相當於約10.3座大安森林公園（面積約26公頃）。
這270公頃僅是建築基地本身的面積，尚未計入公共設施用地。實務上，非都市土地計畫單元整體開發，公共設施及隔離綠帶約佔50%；新訂或擴大都市計畫，公共設施用地約佔40%。
13萬戶財務成本粗估
13萬戶總樓地板面積390萬坪，住宅營建成本以每坪20萬元計，直接營建經費約7,800億元，外加一成間接成本，合計約8,500億元。這是所有情境共通的基礎數字，不隨土地取得機制而變動。
台灣社宅推動十餘年來左支右絀，根本原因就在於用地取得始終缺乏類似新加坡組屋的系統性解決方案。因此，以下試算假設住宅社區能仿效新加坡組屋的整體規劃精神，採整體開發，而非見縫插針或填充式的小基地興建。
台灣實務常見兩種整體開發辦理途徑，成本結果不同。第一種是非都市土地計畫單元整體開發，即在都市計畫區外辦理土地徵收，含地價補償，開發成本以每公頃1.2億元計。整體開發約5成面積屬公共設施用地及隔離綠帶，計畫總面積約為建築用地兩倍，即540公頃，土地成本約650億元，加計營建成本後，總經費約9,150億元。
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第二種是新訂或擴大都市計畫辦理區段徵收，政府依比例取得配餘地作建築用地。若配餘地比例為計畫總面積的20%，回推區段徵收總面積約1,350公頃；開發成本同樣以每公頃1億元計，且由政府全額負擔整體開發費用，則土地開發成本約1,350億元，加計營建成本後，總經費約9,850億元。
綜合兩種情境，13萬戶社會住宅總經費粗估落在9,150億元至9,850億元之間。營建成本恆占總經費8成以上，是財政規模的主要決定因素；土地取得機制的選擇雖造成數百億元差異，相對而言仍是次要變數。若分10年編列，年均財政負擔約910億元至980億元。
採整體開發模式、整合周邊土地規劃，須留設道路、公園綠地、學校、停車場等完整公共設施，但可提升居住環境品質、創造完整生活機能。
土地取得的真正難題不是「總量」，而是「分散取得」：須切分成數十個基地，分散在全國各縣市人口密集的都市邊緣，逐一面對都市計畫或編定變更、土地徵收、民眾溝通協調等程序，經常曠日費時。
歷史經驗與社會成本
土地取得機制的選擇，除財務成本差異外，也須考慮歷史經驗中的社會成本。1970年代，政府多採直接徵收私有土地廣建國宅，如基隆永樂國宅、台北萬芳國宅，因徵收補償與地主權益認知落差，引發激烈抗爭。此後政策轉向區段徵收，讓原地主依比例領回抵價地、共享開發利得，接受度明顯提高；但仍有部分地主對補償方式、抵價地分配比例持保留態度，個案抗爭時有所聞。
這段歷史提醒我們：13萬戶社宅所需的270~1,350公頃土地，無論採哪種財務上較有利的取得機制，除工程與預算問題外，還涉及數十個分散基地上、地主的權益與社會溝通成本。這類成本難以量化進財務試算，卻往往是實際影響推動進度的關鍵變數。
還有一條較務實的路徑：在已辦理完成區段徵收的計畫區內，政府依比例分配取得的配餘地，原規劃多以標售方式出售、挹注開發經費；若改以「讓售」方式有償撥供社宅興建，等於在既成的、產權已無爭議的公有土地上直接興辦，不須再面對新一輪徵收作業、抗爭或抵價地分配爭議。這類土地社會成本已在過去承擔，此刻用於社宅興建，或許是爭議最小、執行最快的取得方式，值得列為優先選項。
另一條可行性較高的路徑，是讓台糖從單純的土地資源提供者，轉型為長期經營的「住宅法人機構」，與政府建立制度化合作，持續投入自有土地廣建社會住宅。台糖擁有全台分布廣泛、產權單純的龐大土地儲備，若不僅止於類似台北市華江國宅、華強國宅、台南市大林國宅等個案式合作（即台糖提供土地、地方政府興建國宅），而是建制為常態性、專責化的住宅興辦法人，便有機會逐步累積類似新加坡建屋局（HDB）的經驗，讓土地取得從一次性個案協商，轉型為常態性供給來源，這對13萬戶目標若要在合理時程內落實，將是最重大的結構性變革。
與新加坡組屋對照
新加坡是全球公認公共住宅供給規模最大、效率最高的案例之一：超過八成人口居住於政府興建的組屋。與台灣試算的社宅困境對照，有幾個關鍵差異。
第二，容積率的整體強度上，台灣其實不遜於新加坡。新加坡一般組屋新市鎮容積率約210~280%，捷運周邊精華地段上看350%以上。台灣一般社宅基地基準容積率多為200~300%，實際允建容積可達320~480%，多數情境已不亞於新加坡一般水準。
第三，建蔽率上，兩地皆走「高容積、低建蔽」路線。新加坡組屋普遍採高層板式或塔式設計、大棟距、大面積開放地面層，單一基地建築覆蓋率通常偏低，與台灣情境相近。兩地建築設計邏輯並無根本差異，真正拉開差距的是下一點。
第四，關鍵差異在於土地儲備與整體規劃機制。新加坡自1960年代建屋局（HDB）成立以來，長期由國家主導大規模土地徵收、儲備與整體規劃，得以用新市鎮開發方式大量興建組屋。台灣社會住宅則多是「見縫插針」式的個案基地開發，分散在各縣市既有都市計畫的零星土地上，缺乏長期土地儲備與整體規劃的制度支撐，因此小基地開發須自行承擔外溢的社會成本，也更受限於單一基地的容積、棟距、鄰避效應等在地阻力。
新加坡經驗顯示，透過長期、整體性的土地儲備與都市規劃機制，即便房型坪數與台灣相近、容積率未必特別懸殊，仍可能達成遠高於台灣的公共住宅供給規模與效率。對台灣社宅政策的啟示是：與其爭論房型坪數該不該再壓縮，或許更值得檢視土地儲備、整體開發機制與長期的財政規劃。
結論
以平均每戶30坪(含公設)、允建容積480%等假設估算，13萬戶社宅純住宅建築基地所需土地約270公頃，若採計畫單元或區段徵收整體開發模式（含公共設施用地）則上看500或1,350公頃以上；經費部分，視土地取得機制不同，總經費粗估落在9,150億元至9,850億元之間。13萬戶目標之所以被視為「不可行」，關鍵瓶頸較可能出在土地取得的分散性、行政協調與社會成本，而占八成以上的營造成本，則涉及財政編列的排擠作用，兩者性質不同，但同樣是決定政策能否落地的關鍵，而非土地存量或經費總數本身超出原本的想像。
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＊作者為國立陽明交通大學退休教授、台灣產業科技推動協會副理事長
