柳金財觀點：國安論述壓過交流和平？民進黨在兩岸條例修正策略及其侷限

2025年12月26日，行政院院會通過《兩岸人民關係條例》部分條文修正草案，正式將立法委員與卸任未滿三年之縣市長納入赴陸，須經許可的管制人員範圍。同時，也針對公務員赴陸風險，進行「技術性修法」。此顯示賴清德政府對兩岸、港澳交流治理思維，已從行政管控思維，轉向國安法制化治理。實質上，這是將立委及卸任地方縣市長，納入許可管制範圍，劍指藍白立法委員及掌握三分之二席縣市長的藍白政治人物。在強化國安目標下隱藏限制藍白政治人物參與兩岸交流。

無庸置疑，藍白主張和陸興臺路線，與民進黨採取抗中保臺路線有所差異。前者促進兩岸和平交流，後者訴求脫中入北、兩岸脫鉤斷鏈論，限制兩岸交流，兩者政策主張截然不同。2025年3月13日，賴清德總統曾提出「五大國安威脅與十七項因應策略」；5月15日監察院針對公務員違規赴陸提出糾正案，兩岸交流已不再被視為單純兩岸社會互動，而是被全面納入「國家安全治理體系」之中。監察院調查指出存在大量公務員違法或違規赴陸事實，包括高階文官（簡任第十一職等以上）違法赴陸；基層公務人員（簡任第十職等以下或警監四階以下）違規赴陸；兩者合計約318人，情況嚴重。

賴清德主政後，對兩岸、港澳交流限制性措施，其特色主要：首先，赴陸管制的制度升級。從「例外審查」到「全面許可制，建立一套常態化、可稽核、可追責的行政治理體系。只要具備公務員身分，赴陸即須經事前許可。這代表「許可制」成為原則，而非例外。對違規者懲罰改為強制列管三年，不再視情節輕重由機關裁量。

其次，將藍白立委及卸任縣市長視為可能國安的缺口。此次修法最具爭議、也最具象徵性的，是將立法委員、卸任未滿三年之縣（市）長對象明文納入第9條第4項的審查對象。目前國民黨立委較熱衷於兩岸交流，現任黨籍縣市長或卸任赴陸參訪者，相對較多。且立委參訪大陸較為積極，反倒是民進黨籍無論是現任或卸任，幾乎很少赴陸參訪。故此法修正顯然具有相當針對性。

此舉反映民進黨政府對兩岸交流風險認知，認為源自泛藍立法委員及縣市長。從賴清德主政以來，無論界定中共為境外敵對勢力，同時透過團結國家十講，影射反對黨、兩岸交流促進者為雜質，認為其可能成為中共同路人、在地協力者及受大陸統戰影響，臺灣內部政治更趨於極化及標籤化。

復次，強化中央對國安風險的最終裁量權。修正草案第9條第6項，賦予內政部在機關遲未列管時，得「命限期辦理，必要時逕行列管（報請行政院核定）」的權限。如此行政權高度集中化，不僅削弱地方或基層機關消極不作為的空間，也使赴陸管制成為「中央責任政治」的一部分。 （相關報導： 何啟聖觀點：《國籍法》與《兩岸條例》的衝突─憲法應是最終依歸 ｜ 更多文章 ）

再者，建立返臺揭露制度促進政治接觸的透明化。依據第9條第15項規定，民選公職人員赴陸接觸中共黨政軍，返臺後須公開揭露：時間、地點、事由、接觸過程，此一制度設計，並非單純資訊公開。而係將兩岸交流及接觸置於社會輿論監督之下，提高公職人員赴陸政治風險及成本，抑制灰色地帶與非正式政治溝通。此意在讓地方政府與民間團體，產生自我審查及寒蟬效應。

最後，行政院修正未必在立法院順利通過。《兩岸人民關係條例》，將現任立法委員與卸任未滿三年的縣市首長納入赴陸須經許可的管制對象後，其在立法院的審議過程，勢必受到藍白掌握多數席次的政治現實所制約。基本上，藍白的兩岸路線主張兩岸交流，綠則是兩岸交流盡量減少。

就程序與政治判斷而言，在目前藍白合計過半的立法院多數結構下，該修正案「原案全數通過」的可能性並不高。藍白陣營多半會質疑行政院與民進黨以國安之名，行政治選擇性管制之實；並可能透過延宕審查、要求附加但書或大幅修正條文內容，降低民進黨對現任民意代表的直接約束。

然民進黨政府提出此案修正，亦使藍白立委陷入進退失據、兩難困境。一方面，若全面反對易被民進黨塑造成「縱容對岸滲透、拒絕國安防線」的政治敘事，甚至更被標籤化為大陸在地協力者，而不願通過修訂；另一方面，若部分支持或妥協接受修訂，則無異是接受一套約束藍白立委與同黨地方首長的制度工具。

無庸置疑，該修法是民進黨政府設計政治棋盤，不僅是一項國安立法，更是一項高度政治化、帶有「反制藍白」兩岸路線之政策意涵，造成藍白在兩岸路線、國安論述、維護自身行動空間與輿論壓力選擇困境。藍白若同意通過法案修正，則又形同陷入民進黨所構建阻礙兩岸交流桎梏；但若堅決不通過，則成為民進黨影射其為中共同路人及在地協力者之印證。

藍白若欲有效反制，避免自身陷入「反國安」或「自我設限」的進退失據困境，關鍵在於策略分層、論述轉換與制度再設計三個面向。

第一，採取策略分層做法。藍白不宜全面否定國安管制本身，而應聚焦於批判修法的過度擴張與選擇性適用。透過強調「國安應有明確風險評估、比例原則與程序正義」，將焦點由政治立場轉為制度理性，避免促進兩岸交流主張，卻被貼上反國安標籤。

第二，論述轉換。現行草案將民意代表與卸任首長預設為高風險對象，恐侵害代議民主與地方自治精神。第三，制度再設計。在立法院程序上，藍白可採取「大幅修正而非全盤否決」策略，例如：設立跨黨派國安審查機制，避免行政院單方行政裁量；明訂明確審查時程與救濟途徑，防止許可權工具化；將卸任首長的管制期間縮短，並限縮於涉密或特定職務。

該修法在實質效果上，主要影響的正是目前頻繁進行兩岸交流的藍白民代與地方政治人物，已具有高度政治針對性。藍白須透過制度與民主價值論述，而非情緒性對抗，始能削弱民進黨政府將其包裝為單純國安立法的正當性。最優策略選擇並非「擋下修法」，而是以制度化、去標籤化的方式回應國安關切，既守住民主與代議政治的行動空間，也避免在輿論戰中陷入被動、被標籤污名化。 （相關報導： 何啟聖觀點：《國籍法》與《兩岸條例》的衝突─憲法應是最終依歸 ｜ 更多文章 ）

＊作者為佛光大學公共事務學系副教授，本文原刊《奔騰思潮》，授權轉載。