觀點投書：環評制度再起爭議─誰能為大甲發電案與高鐵東延把關？

導言：兩場爭議，一個體制的照妖鏡

從台中大甲的液化天然氣發電案到東部延伸的高鐵宜蘭站選址爭議，兩起看似毫無關聯的開發事件，卻以驚人相似的節奏引發環評制度爭議、地方不滿與專家質疑。這不只是環境保護與經濟發展的衝突，更是體制設計、治理程序與公民信任的縮影。

臺灣自1994年實施環境影響評估法至今，雖已有三十年制度發展，但面對「急就章式」政策推動、開發先行的治理現實，環評逐漸演變為「通關儀式」。尤其當前中央主導大型開發、地方與居民參與仍形式居多，讓環評成為公信力失落與衝突累積的現場。

本篇文章以大甲發電案與高鐵東延為例，嘗試從政策治理、制度信任、參與機制與國際對照等面向，重新檢視臺灣環評制度的盲點與重建之道。


一、從大甲發電案看治理失靈的五個環節

（一）案件簡介與爭點

2024年底，台電與中油規劃於台中大甲溪口設置液化天然氣接收站與備援發電機組，號稱可緩解中部供電不穩，並促進能源轉型。然該案選址緊鄰「大安濕地保護區」，當地居民與環團指出：此舉恐對海岸生態、地下水層、漁業生計造成嚴重衝擊。

台中市政府表態反對，理由包括未遵循「在地溝通優先」原則、開發位置不符地方都市計畫分區、缺乏長期環境監測資料。環保署則表示「尚未定案」、依法應交由專業審查。

（二）五大問題環節：

1、未經地方整體規劃：未與地方都市計畫結合，成為「頭痛醫頭」式政策。

2、科學數據薄弱：缺乏長期監測資料與地質、水文、氣象整合性分析。

3、程序資訊不對等：居民直到送審才知道開發內容，已錯失實質參與。

4、跨部門協調失靈：內政部、台電、環保署、地方政府各說各話。

5、公聽會流於形式：僅舉辦一次公聽，時間地點未與居民充分溝通。

國內學者指出，此案反映出「開發主導、監督滯後」的治理惡性循環，而缺乏強制「前期協商」與「總量管制」機制，更使環評難以發揮應有防線功能。

二、高鐵東延宜蘭案：科技進步下的決策倒退？

（一）多版本選址與社會動盪

高鐵宜蘭延伸案原於2020年提出，交通部經評估後選定「四城站」作為宜蘭站預定地，引發大量民間質疑。四城站位處於農地與住宅區交會處，鄰近國家級濕地保護區。居民憂心拆遷、地價投機、交通黑洞，學者批評未評估與現有鐵路系統重疊性。

儘管2023年底交通部提出「優化設計」，強調將地下化並減少徵收，民間對程序正義與環境風險的疑慮卻未消散。

（二）程序倒退的五個警訊：

1、前評估未落實：原規劃未有多方案評估與初步民調，民間質疑「一開始就內定」。

2、環評僅附帶辦理：相關單位稱環評可「邊設計邊審查」，反映政策推動凌駕制度流程。

3、社區知情落後：居民接收到資訊時，多數設計細節已底定，無空間參與。

4、交通效益數據不透明：即使交通部稱將縮短雙北-宜蘭通勤時間，但關鍵假設與數據未全面公開。

5、公私部門聯手壓力：部分民代、業界支持選址方案，對不同意見產生壓力效應。

案例指出，若政策推動無法先建立科學基礎與社會共識，即便具再先進技術，依舊淪為社會不信任的導火線。

三、制度困局：環評在「民主」與「效率」間擺盪

（一）環評的理想與現實

根據環評法第1條，環評制度目的在於「避免或減輕對環境造成不利影響」，應強調「預防性原則」與「社會參與原則」。然實務上，環評淪為「開發計畫完成後的補充程序」，失去「早期預警、實質問責」功能。

歷年國發會調查顯示，僅有17%的受訪民眾對環評程序感到「可以充分參與」。同時，環保署內部審查資料顯示，近五年來被退件的案件比例不到8%，且多為補件而非實質否決。

民主治理如何被「效率」壓倒？

（二）制度對比：歐洲與日本怎麼做？

荷蘭每項重大建設案皆需通過「社會效益與環境影響整合報告（MER）」，並要求跨部會聯審與民眾公投意見。

日本除有「階段性環評制度」，更強化地方政府在最初設計階段即有否決權，並設有「民間中立監督平台」。

若臺灣制度無法從程序民主深化成「治理正當性」，環評只會繼續被當成形式程序，無力回應日益升高的公民期待。

四、誰能參與？失速的公共討論與知情權貧乏

在現行制度設計中，「參與」常流於法條規定的形式履行，而非真正的對話過程。臺灣環評雖強調「公民參與」與「資訊公開」，但實際操作上，多數民眾與在地居民反映：根本不知道何時舉辦、哪裡能參加、要提出什麼意見才有效。

根據過往行政院環境部委託民間調查結果顯示，僅有不到12%的民眾曾實際參加過任何形式的環評相關會議，其中又以都市中產階級參與度最高，城鄉落差明顯。

以高鐵宜蘭站案為例，2023年初公布的「地方意見徵詢」採用網路平台問卷，許多耆老、高齡者或非網路熟悉者難以參與，且平台未提供問卷結果分析與處理機制。甚至有居民批評：「明明說開放討論，但我們去現場卻被告知無法發言。」

對照國際實踐，例如：

（一）英國倫敦的Crossrail計畫採行「主題式社會共識論壇」（Thematic Consensus Forum），將不同社群依關注面向納入協商程序。

（二）挪威Trondheim城軌建設則設立「意見歸檔中心」（Feedback Archive），確保每一筆民眾建議皆有正式回應紀錄與後續處理報告。

參與不只是讓民眾「進場」，而是「對話後有改變可能」。缺乏制度設計保障的參與，只會強化人民對「程序早被決定」的認知，進而破壞整體制度信任。

五、開發願景與地方想像的斷裂

無論是大甲發電案或高鐵東延，開發單位與政府部門多以「促進地方發展」作為主要論述。高鐵延伸宜蘭，被包裝為促進「雙北生活圈」，而台電則將大甲案視為「中部備援」與「能源轉型」的重要節點。

但地方居民真有這樣的想像嗎？以2023年由東海大學與中研院共同進行的「開發與地方願景調查」為例，台中大安、大甲地區居民最重視的不是產業設施，而是「海岸保育」、「安全通行」、「濕地教育」。

同樣，宜蘭居民則更在意「農地保存」、「社區完整性」與「替代交通整合」。換句話說，國家計畫的想像與地方生活的現實，存在巨大的落差。

這種斷裂容易造成三種治理風險：

（一）象徵性對話：政府以說明會替代協商，實質上未調整開發設計。

（二）社會動員空洞化：地方參與的NGO與居民團體因資源匱乏而無法持續監督。

（三）情緒對立升高：一旦公共論述不再可討論，抗爭就變成唯一選擇。

若開發願景不能回應在地需求，制度的「正當性」就無從建立；制度如果聽不到在地聲音，再進步的技術也無法彌補治理的破裂。

六、制度怎麼補？臺灣環評改革的四項關鍵提案

面對制度危機與信任赤字，單靠修補法規條文已無法應對當前環境治理的複雜局勢。臺灣亟需的是一次制度性「再設計」，以下為四項改革建議：

（一）建立環評「前期社會對話制度」：比照荷蘭、日本模式，要求重大開發案在可行性研究階段即展開「在地說明月」，由第三方平台主持，確保居民第一時間能知情、表達與質疑。

（二）強化「總量治理與區位規劃」：環評不應只針對單一案體，而應納入整體流域、地區的總量監控機制（如碳排、地質、水文負荷），並搭配國土空間計畫進行整體配置。

（三）專家名單透明與利害關係申報：每位參與環評的專家學者應有公開履歷與申報利益關係，避免業界輪調與政學資源旋轉門影響專業判斷。

（四）建立民間評鑑與公民回饋平台：透過獨立的公民監督平台（可結合開放資料平台），將通過案的後續執行成效、社會爭議、異議者意見一併記錄，建立社會記憶。

唯有透過制度性調整與公民參與機制的升級，臺灣的環評制度才可能從「形式正義」走向「實質正當性」。

結語：不是反對，而是期待一個更好的制度

大甲發電案與高鐵宜蘭案，並不是臺灣第一次面對大型開發與環境治理的矛盾，也不會是最後一次。但這兩起爭議讓我們再次意識到：當一套制度難以讓人信服，它就難以產生凝聚社會共識的力量。

如今，面對氣候變遷與能源轉型等全球挑戰，臺灣要的不只是效率與開發速度，更需要一套可以包容差異、化解衝突並尊重專業與人民參與的制度架構。

當我們問：「誰來為這些開發案把關？」其實問的是：「我們願不願意重建一套足以信任的公共制度？」

答案，正在每一次的公共決策中一點一滴地形成。不是反對，而是期待。不是對進步說不，而是希望制度真正進步。

＊作者為國立中山大學公共事務管理研究所博士生​ （相關報導： 朱淑娟專欄：限制公民參與，環評坐實「黑箱審查」之名 ｜ 更多文章 ）