九月三十日，賴清德總統又親自出面，逐項說明行政院所提六千零七十六億餘元追加預算，從民生安定、國防、國營事業增資、社會福利，一路談到軍公教待遇與兒少政策，並向立法院喊話，希望儘速完成審議。
問題來了：這究竟是誰的預算？誰應該向立法院負責？
《憲法》第五十三條明定：「行政院為國家最高行政機關。」第五十八條規定，預算等重要事項應由行政院院長及各部會首長提出行政院會議議決；第五十九條更明定：「行政院於會計年度開始三個月前，應將下年度預算案提出於立法院。」
所以我並不主張總統完全不能談預算或國家政策；問題在於，當總統愈來愈頻繁站到行政院前面，親自替行政院的重大政策與預算說明、辯護，甚至催促國會審議，那政治責任究竟由誰承擔？行政院長作為憲法明定的最高行政機關首長，又被置於何地？
這次追加預算歲出為六千零七十六億餘元，其中包括中油增資二千三百三十八億餘元、國防相關約一千四百五十七億元；國防項目又包括三項無人載具等約五百五十九億元。追加預算編列後，歲入歲出差短加計債務還本所需，尚須融資調度約二千零八十六億元，並規劃以舉債支應。
因此必須特別說清楚：不是六千零七十六億元全部舉債，而是追加預算及相關收支計算後所需融資調度約二千零八十六億元以舉債支應，其規模已逾追加預算歲出總額的三分之一。如此龐大的舉債需求，更應由行政院向立法院及人民充分說明其必要性、財源安排及對財政紀律的影響。賴清德豈可越俎代庖，無責一身輕！
但這次預算爭議，只是賴清德兩年多來憲政問題的一個縮影。
先看大法官人事。
二○二四年十月底七位大法官任期屆滿後，總統提出的大法官人選先後兩度遭立法院否決，迄今仍未完成補實，使憲法法庭長期處於大法官人數不足的非常狀態。
這時尤其值得重讀釋字第六三二號。
釋字第六三二號原來處理的是監察院人事，不是大法官人事，但它所揭示的憲政原則非常重要。大法官指出，為維繫憲法機關正常運作，總統應適時提名繼任人選，立法院也應適時行使同意權；如果總統消極不為提名，或者立法院消極不行使同意權，以致憲法機關無法正常行使職權，破壞國家憲政制度完整，均為「憲法所不許」。
這裡尤其要分清楚：「不同意」與「不行使同意權」完全是兩回事。立法院依法審查總統提名的人選，最後投票否決，仍然是在行使憲法所賦予的同意權；不能因為表決結果不符合總統期待，就倒過來指責立法院沒有行使職權。釋字第六三二號所指摘的是憲法機關消極不行使職權，而不是要求立法院一定要同意總統所提的人選。
後來憲法法庭一一三年憲判字第九號判決，也援引釋字第六三二號，從「憲法忠誠義務」說明憲法機關不得消極不行使人事權。
如此一來，問題反而更加清楚：立法院對賴清德兩度提出的大法官人選，都已經依法進行審查、表決。兩度否決本身仍是同意權的行使；人選遭否決之後，總統的提名權與維持憲法機關正常運作的責任，卻沒有因此消失。
因此真正應該追問的是：立法院已經兩度行使同意權，總統為什麼可以在兩度提名失敗後，長期不再提出新的人選？如果一方面指責國會「癱瘓憲法法庭」，另一方面自己握有大法官提名權卻遲遲不再行使，這究竟符合釋字第六三二號所揭示的憲法機關忠誠履行職權原則嗎？
同意權不是「必須同意」的權力；提名權也不是「提過兩次就可以不再提」的權力。憲法要求的是各憲法機關忠誠、持續履行自己的職責，共同維持憲政機關正常運作，而不是把自己應負的責任推給另一個憲法機關。
再看檢察總長。
《法院組織法》第六十六條明定，最高檢察署檢察總長由總統提名，經立法院同意任命。賴清德提名徐錫祥擔任檢察總長，五月五日遭立法院以五十票同意、六十一票不同意否決；但僅僅三天之後，徐錫祥又經總統指定，自五月八日起代理檢察總長。到現在已經代理將近五個月。
這不是普通的職務代理，而是一位剛剛經過《法院組織法》所定民主程序，明確未獲立法院同意的人，隨即以「代理」方式行使同一職務的權力，而且一代理就是將近五個月。
連前司法院長賴浩敏都公開質疑：「某位檢察長被國會否決，還被派代理，違反民主」，並反問：「被代表民意的立法院否決了，這可以嗎？」
這兩句話正好點出問題核心：既然法律要求總統提名必須經過立法院同意，立法院也已依法行使同意權並作成不同意的決定，怎麼可以在表決之後，換一個「代理」名義，讓同一個人繼續實際行使同一職務的權力？
民間司法改革基金會也曾公開指出，現行法律對檢察總長任期屆滿時如何指定代理人、總統是否有權指定代理人，並無明文規定；過去雖有代理檢察總長的先例，但與今天指定「剛遭立法院否決的人」代理檢察總長，情形並不相同。司改會因此質疑此舉有架空國會人事同意權、欠缺民主正當性的疑慮。
法務部雖以維持最高檢察署正常運作及過去曾有代理先例為由辯護，但是，機關不能停擺是一回事，為什麼偏偏一定要由剛遭國會否決的人代理，卻是另一回事。
《法院組織法》既然明定檢察總長必須經立法院同意，目的就在使全國最高檢察機關首長的人事受到民主程序與制度制衡。如果一個沒有獲得國會同意的人，可以藉「代理」之名長期行使同樣的檢察總長職權，那麼法律明文規定的立法院同意權，究竟還剩下多少實質意義？
尤其徐錫祥從五月八日代理至今已將近五個月，總統如果遲遲不另提適當人選，問題就不只是一次人事安排的爭議，而是最高檢察機關首長長期處於重大適法性與民主正當性爭議之中。
連前司法院長都公開質問「這可以嗎？」當全國最高檢察機關首長的人事安排都處於如此重大的制度爭議之中，又怎能要求人民毫無疑問地信任司法？
再看行政與立法關係。
行政院長卓榮泰多次對立法院三讀通過的法律採取不副署作法，引發重大憲政爭議。如果行政院認為立法院通過的法律窒礙難行，《憲法增修條文》第三條第二項第二款已明定覆議制度；覆議如果經立法院維持原案，「行政院院長應即接受該決議」。
既有覆議制度，又有憲法審判制度，行政院卻選擇以不副署阻止法律完成公布程序，其合憲性當然應接受最嚴格的公共檢驗。
然而，在這一連串憲政爭議之下，戴立安九月底公布的「台灣民心調查」，卻出現相當醒目的結果：賴清德施政滿意度百分之五十一點四、不滿意百分之四十一點一；信任度百分之五十一點二、不信任百分之三十五點七。
換句話說，依這份調查，賴清德的施政滿意度已經超過五成。
這份調查於九月二十一日至二十三日進行，共完成一千零七十五份有效樣本，其中住宅電話六百九十八人、行動電話三百七十七人；在百分之九十五信心水準下，抽樣誤差最大約正負三個百分點。調查由戴立安負責問卷設計與分析，並由市場研究公司執行電話訪問。
這些資料都應如實交代。
但是，尊重民調專業，不代表人民不能質問民調。
同年八月三十一日至九月二日進行的TVBS民調，賴清德施政滿意度為百分之三十九、不滿意百分之三十八。兩份調查並非同一天進行，因此不能簡單把差距全部歸因於抽樣問題；這一點也必須公平說明。
可是，一個月內出現百分之三十九與百分之五十一點四的差距，足足十二點四個百分點，當然值得研究。
究竟是調查期間發生的政治事件造成民意快速變化？還是抽樣架構、題目設計、問題順序、加權方式、未表態者比例，或不同調查機構長期存在的「機構效應」造成差異？
不能因為數字符合自己的政治期待就照單全收，也不能因為不符合自己的期待就指控造假。最好的辦法，就是把問卷、抽樣、加權及交叉分析資料盡可能公開，讓社會檢驗。
更值得注意的是，在戴立安同一份調查中，賴清德施政滿意度為百分之五十一點四，而行政院長卓榮泰的施政滿意度則為百分之四十一點九，兩者相差九點五個百分點。
這又回到本文最前面的憲政問題。
《憲法》明定行政院是國家最高行政機關，行政院長向立法院負責；但今天重大政策由總統宣示，追加預算由總統說明，政治攻防也往往由總統定調，最後人民接受調查時，卻又主要以「總統施政滿意度」衡量政府表現。
那麼，行政院長究竟是最高行政機關首長，還是總統政策的執行長？
這正是台灣憲政權責長期錯置最值得警惕之處。
更重要的是，民調不能取代憲法。
即使百分之六十、百分之七十人民滿意一位總統，也不會因此使總統取得憲法沒有授予的權力；反過來，即使一位總統支持度跌到百分之二十，只要仍在法定任期內，也不能任意剝奪他的憲法職權。
如果政治權力的正當性只看今天的民調數字，那麼還需要憲法做什麼？
所以我質疑的，不只是戴立安這一份民調，而是台灣政治逐漸形成的一種危險習慣：把「施政滿意度」當成「憲政合格證」。
大法官有沒有適時補提名、檢察總長人事同意權有沒有受到尊重、行政院有沒有向立法院負責、不副署是否符合憲法、總統與行政院長的權責界線是否遭到混淆，這些都有憲法與法律可以檢驗，不會因為一張民調表出現百分之五十一點四，就突然變成沒有問題。
民調只能告訴我們：在特定時間、依特定方法抽出的受訪者，如何回答特定問題。
它不能替任何執政者宣告合憲，更不能洗掉兩年多來一件又一件應受憲法檢驗的政治惡行。
所以，看到「多數滿意施政」這六個字，我不急著指控民調造假；但我要問：
兩年多來這麼多憲政爭議擺在眼前，為什麼不同民調竟會出現如此巨大的差距？
把方法攤開，把數據攤開，把兩年多來一件件憲政作為也攤開。
讓人民自己判斷。
民調可以測量民意，卻不能裁判憲法；多數可以決定誰執政，卻不能決定什麼叫合憲。 （相關報導： 張淑娟淚控蘇巧慧是「滾床單案幫兇」！醫點名「綠色共犯」：賴清德也受害 ｜ 更多文章 ）
＊作者為東海大學法律系退休教授
