管中閔‧孫效智專文：大學自治與大學法修法芻議

學術自由是學術蓬勃發展的主要基礎，也是公認的普世價值。大法官釋字第 380 號解釋肯定我國「憲法第十一條有關講學自由之規定，係對學術自由之制度性保障」；大法官釋字第 450 號解更進一步確認「大學自治（亦）屬於憲法第十一條講學自由之保障範圍」。正如個人基本人權受憲法保障，大學自治「制度」也應受到憲法保障，不容國家任意限制或侵害。這些觀念不能只停留在憲法的理念層次，而必須落實在法律與制度上。

我國於民國 36 年即訂定大學法，但在民國 82 年的修正中才首度將「大學應受學術自由之保障」納入條文。此後大學法迭經修正，法條益趨細密，對大學之規範也更多。如果這些修正不能為大學自治提供更大的保障，反而增加對大學的限制，更多的修法將戕害大學自治，也違背憲法保障學術自由的意旨。

本文擬從憲法角度出發，檢視現行大學法的根本問題，並提出修法芻議。我們以下將說明：為什麼大學並非僅在法定範圍內才擁有自治權？為什麼大學自治不受法律保留原則之限制？為什麼國家對大學自治的監督才必須符合法律保留原則？以及現行大學法限制大學自主組織權的不當之處。我們的修法芻議僅為原則性建議，希望藉此再度喚起大學、社會與政府對大學自治與學術自由的重視，共同探討大學法的具體修正方向。

大學非僅在法定範圍內才享有自治權

現行大學法第一條第二項規定：「大學應受學術自由之保障，並在法律規定範圍內，享有自治權」。然而，大學僅在法律範圍內才享有自治權嗎？首先，大學自治既受憲法保障，即使法律未規定之範圍，只要屬於大學自治之核心領域，大學仍有自治之權力。其次，法律限制大學自治若逾越合理範圍，即有違憲之虞（釋字第 450 號、第684號）。是以大法官賴英照在釋字第 563 號解釋的協同意見書中，引用陳新民（陳新民，2001）和黃昭元等人觀點指出，大學自治受憲法制度性保障，「將大學自治限縮在『法律規定』範圍之內，自非妥適」。

陳文貴甚至認為大學法的這項規定明顯違反憲法制度性保障之規範，而有違憲之虞。「蓋以，大學自治非法律所授予，當然亦不限於法律所規定之範圍內，才享有自治權」（陳文貴，2020，頁107）。當大學的自治規章與國家立法機關所制定的法律發生衝突時，「也不是優先適用國會所制定的法律，而應該是視國會所制定之法律，有沒有侵害到大學自治的核心領域而定」（陳文貴，2020，頁108）。許育典亦指出：「大學自治是憲法層次的制度性保障，其內容並非侷限於立法形成的範圍，相對地，大學自治的核心領域將會構成立法者形成自由的界線」（許育典，2012，頁17）。換言之，國家規範或監督大學之法律應符合大學自治之原則（釋字第 563 號）；立法部門所制定之任何法律不得違憲侵害大學自治的核心領域。 （相關報導： 點教育》教育部「何德何能」指使高等教育？ ｜ 更多文章 ）

大學自治的核心領域包含了研究自由、教學自由和學習自由等事項之自主安排（釋字第380號），以及在治理架構上為安排這些事項所需的自主組織權（釋字第450號）。李惠宗認為，大學於其自治範圍內，取得「與立法者相同之地位」（李惠宗，2005，頁90）。陳新民也同樣主張，大學自治在相當程度上可比擬為國會自治，國家法律只應給予最少及最必要的限制（陳新民，2001）。依據這些見解，大學本身才是大學自治範圍內的決策主體，而不應太阿倒持，任由國家訂定法律來規範大學自治的內涵。

大學自治不受法律保留原則之限制

大學在其自治範疇內既取得立法者之地位，因此即使在法律規定範圍之外或無法律之授權，大學仍具憲法所保障之自治規章訂修權力，且此項權力不受法律保留原則之限制。所謂法律保留原則指的是憲法將涉及人民權利義務之重要性事項（釋字第 443 號）保留給立法者（憲法第二十三條），故須由立法者依法律加以規定。行政機關對此等事項，須有法律或依法律授權所訂定之行政命令為依據，方得有所作為，無法律依據或法律明確授權者則不應有所作為。

大學訂定自治規章之自治權力既然直接來自憲法保障的學術自由基本權，其位階等同於法律或甚至「高於來自國家的法律」（許育典，2012，頁20）。所以即使無法律依據或法律明確授權，大學亦有訂定自治規章之立法權。大法官釋字第 563 號解釋清楚肯定，大學在自治範疇內訂定自治規章，不生憲法第二十三條法律保留原則之適用問題。當然，大學自治規章仍應受憲法基本權規定的限制；影響師生權益的規章需符合憲法第二十三條之比例原則規定，其制定亦「應遵守正當程序，其內容並應合理妥適」（釋字第 563 號）。

就大學在自治範疇之立法者地位言，固無法律保留原則之適用問題，但就大學亦具高等教育行政機關的角色言，豈能自外於法律保留原則之適用？這就涉及大學定位問題的釐清。從大學法第四條第二項規定來看，大學的設立、變更或停辦均受教育部的監督與管理，「其地位為隸屬教育部的高等教育行政機關」（許育典和李佳育，2014，頁181）。按大法官釋字第 382 號解釋，無論公私立大學均具有機關或與機關相當之地位，其行政作為如教師評審、學生獎懲與畢業證書核發等，均具有行政處分之效力（行政程序法第九十二條）。依此，大學的確是具行政權的高等教育行政機關。

然而，大學與其他行政機關仍有相當大的差別。首先，大學作為行政機關之權源有別於國家其他行政機關。大學在學術自由範疇內之行政權，源自憲法對大學自治的制度性保障，國家其他行政機關之權源則是民主法治原則下的國家「組織結構」。依此，教育主管機關對於其所屬機關同時具適法性與適當性監督之權，對大學則僅具適法性之監督地位（釋字第 563 號理由書）。其次，大學在擁有行政權的同時也有著源自學術自由基本權之自治立法權，故其自治規章不適用法律保留原則；其他行政機關則無立法權，故在權力分立與依法行政原則下須遵守法律保留原則。 （相關報導： 點教育》教育部「何德何能」指使高等教育？ ｜ 更多文章 ）

此外，依現行法律，我國私立大學為財團法人，具權利主體地位。公立大學雖非公法人，但仍具權利能力與主體地位（許育典和李佳育，2014，頁182-3）。111年憲判字第11號認定公立大學得就最高行政法院不予維持其不續聘教師措施之再申訴決定提行政訴訟，即確認人事任用是大學自治的核心，且自治權受侵害時大學應有救濟管道的權利主體地位。許育典因此指出：「大學自治的制度設計目的，就已註定其絕非只是國家的行政機關。」進一步言，基於大學自治權限，甚至可以說「大學並非國家的行政機關，而是屬於社會範疇的權利主體」（許育典，2012，頁20）。依此，大學雖能行使公權力，但與一般之行政機關顯不相同，更絕非教育部下屬之行政機關或附隨組織（李念祖，2018，頁3-4）。

國家對大學自治的監督須符合法律保留原則

大學自治規章固然無法律保留的問題，但國家對於大學自治之監督或限制卻必須受法律保留原則的約束。大法官釋字第 380 號解釋明示：「國家對於大學自治之監督，應於法律規定範圍內為之，並須符合憲法第二十三條規定之法律保留原則」。

法律保留原則包含形式與實質兩方面。形式上，只有國會所立之法律才能限制大學自治，行政權必須依法監督大學，不得逾越法律規定，或未經法律明確授權便自行以行政命令限制大學之教學與研究自由（釋字第 563 號）。我國行政主管機關常有這類違反依法行政原則的情形（李建良，1996，頁269），釋字第 380 號解釋宣告違憲的大學法施行細則第二十二條第三項正是這樣的例子。系爭條文規定「各大學共同必修科目，由教育部邀集各大學相關人員共同研訂之」，然而該規定並無大學法之授權，教育部「即不得增加大學法所未規定之限制」。再如教育部現行「大學及專科學校學生申訴案處理原則」第 1 點要求大學應將學生申訴相關規定送教育部審核，並宣稱其法源依據是大學法第三十三條第四項。但該項規定雖要求「大學應建立學生申訴制度」，卻並未授予教育部審核之權。

從實質面來看，國會立法限制大學自治應符合憲法第二十三條的比例原則。比例原則作為違憲審查的機制包含四部分，限制憲法保障之基本權或制度之法律必須符合立法目的正當性 (legitimer Regelungszweck), 手段適當性(Geeignetheit), 手段必要性 (Erforderlichkeit), 和狹義比例原則 (Angemessenheit) 方為合憲。立法目的正當與否的關鍵在於是否促進重大公共利益；手段適當性主要是檢視限制人民權利或制度的法律是否為達成其目的的適合手段；手段必要性則檢視有無其他更小侵害之手段也能達到同樣目的（即「最小限制原則」）；狹義比例原則關注的是手段與所追求的目的之間是否合乎比例。許宗力強調，不可為了較小的公益目的而過度限制了人民權益（許宗力，2003，頁51-57）。依此，國家限制大學自治權利必須符合上述比例原則，否則即有實質違憲之虞。

以教育部頒布之「專科以上學校維護學生受教權益應行注意事項」為例。該「注意事項」賦予教育部對大學教學品質進行檢核及到校訪視的權力；檢核不通過者，教育部還可對其進行減招及扣補助款等行政裁罰。這些規定並無法律授權而先在形式上有違憲之虞，實質上則更違背了大法官釋字第 380 號解釋所稱「大學課程之訂定與安排，應由各大學依據大學自治與學術責任原則處理之」的精神（呂明哲，2021）。 （相關報導： 點教育》教育部「何德何能」指使高等教育？ ｜ 更多文章 ）

現行大學法對大學自主組織權的限制有違憲之虞

現行大學法並未依憲法保障大學自治之自主組織權，反而對大學的治理組織訂定了過多的規範。大學法第三章規範大學的組織與會議，主要包含四部分：1) 規定校長之職責及產生（第八條至第十條）；2) 規定學術單位的架構，如院、系、所及學程等以及學術主管如院長、系主任、所長及學程主任之產生（第十一條至第十三條）；3) 承認大學為達成大學存在之目的，得於組織規程中設各種行政單位或召開各種會議（第十四條）；4) 規定大學應設校務會議及其審議事項（第十五條至第十六條）。

基於前述第二部分的規定，臺灣各大學均有相當一致的院、系、所及學程之學術架構。各大學因此宛如從同一個模子刻出來，而被戲稱為教育部大學（吳志光，2014，頁5）。但從大學自治的觀點來看，這樣的學術架構是否適當，應由大學來判斷，而非在大學法中作出強制規定。同樣地，大學是否設置教務處、學務處及總務處等行政單位亦宜由大學判斷其必要性，而非由國家去統一規範。民國94年大學法修法時將教務處、學務處及總務處等單位之設置規定去除，並交由大學於組織規程中自行訂定（大學法第十四條第一項），展現了對大學自主組織權的尊重。然而大學法第三十六條卻又賦予教育部核定各校組織規程的權力，亦即對大學組織架構進行適當性監督。這樣的規定違背了釋字第 563 號解釋所明示國家對大學之監督應侷限在適法性監督，而非適當性監督的範圍（許育典，2012，頁17）。

從大學發展趨勢來看，現行大學法所規定的學術單位架構過於僵化，不利大學發展自己的特色或邁向頂尖。當前社會，政治，經濟，科技等都面臨巨變，各大學正應重新思考怎樣的學術架構才能成為支持學術創新發展與跨域結合的平台。如果制度上先將大學的學術架構限制住，恐將壓縮大學未來創新發展之空間。總之，大學法必須回歸大學自治的精神，讓大學擁有更大的彈性，規劃屬於自己的學術單位架構與行政治理單位。

現行大學法侵犯大學自治最自相矛盾，也最嚴重的地方就是規定全國各校均應設置校務會議，以議決校務重大事項[1]。言之矛盾是因為大學法第十四條才賦予大學自主組織權，第十五條與第十六條卻對大學重大事項決策機制進行強制性規定。言其最為嚴重是因為大學治理的決策機制關係到大學的榮枯興衰，而大學法卻限制重大事項決策機制只能採取特定模式。這些規定忽略了校務會議決策只是大學治理的一種模式，亦即共治大學(Gruppenuniversität)（曾建元，2018，頁211），它既非唯一模式，也未必適合所有大學。大學既為自治權之主體，擁有憲法承認之自主組織權，各大學自應有權選擇最適合自身發展的決策機制，並在發展過程中自主調整與修正，而非由國家對此進行統一的規定。

從經驗來看，以校務會議做為校務重大事項決策機制很可能導致民主有餘，學術專業不足，並造成大學「權責不明、運作成效不彰的困境」（陳維昭，2002）。首先，我國大學的校務會議成員動輒上百人，臺大校務會議成員更高達近一百八十人；在這麼龐大的會議中，成員難以實質議事，以致校務會議往往僅具民主決策的形式意義。以設置新學院或系所的議題為例，大部分校務會議代表囿於專業領域的隔閡，通常無法表達實質意見；這樣的議決方式顯然徒具形式。其次，大學法第八條規定校長綜理校務，負校務發展之責，而校務會議無此職責卻有議決校務重大事項之權，導致校長有責無權、校務會議有權無責的問題（陳維昭，2002）。 （相關報導： 點教育》教育部「何德何能」指使高等教育？ ｜ 更多文章 ）

大學法不僅統一規定了校務會議做為各大學校務重大事項的決策機制，還鉅細靡遺地規定校務會議的組成方式，各種代表的人數比例，甚至計算比例時遇有小數點時該如何處理的細節。這樣繁瑣的規定完全扼殺了大學自主決定其治理結構的空間，也與歐美一流大學的作法背道而馳。歐美一流大學都是在歷史發展的脈絡中逐漸建立並不斷修正其治理架構，才發展出百花齊放、各有特色的大學文化，也才得以孕育出百家爭鳴的蓬勃學術環境。

綜合而論，大學法第三章除第十四條外均為限制或侵害大學自主組織權的規定。由於自主組織權涉及大學自治的核心領域，大學法第三章的規定，除非符合比例原則，恐難謂其合憲。比例原則首先要檢視的是立法目的之正當性。然而，大學法對於學術單位架構的限制或以校務會議作為大學校務重大事項決策模式的規定等，究竟維持了什麼樣的重大公共利益？若這個問題的答案是模糊不清的，那麼僅從立法目的正當性的角度便難以證成現行大學法的這些限制，遑論適當性、必要性及狹義比例原則的檢視。無論如何，現行大學法所規定的學術架構與決策機制等，或許可以成為個別大學自主選擇的治理模式，但不應由大學法規定為全國各大學均須奉行的普遍規範。

大學法修法芻議

根據前面的討論，現行大學法的許多規定實際限制或侵害了大學自治，甚至有違憲之虞。以下謹對大學法修法提出幾點原則性的建議，並希望學界、社會與政府共同加入討論，為大學法修法提供更多的具體建議。

1. 大學法應以憲法對大學自治與自主組織權之制度性保障為基礎進行系統性修法。此一修法不宜在細節上做片面且破碎之修改，更不應進一步擴大對全國各大學的齊頭式限制。首先，立法院應全面檢討並排除現行大學法對大學自治之不當干預，刪除大學法對於大學組織在結構與細節上鉅細靡遺的規定。其次，為積極落實大學自治，大學法對於大學治理僅應進行原則性之規範，允許並鼓勵各大學自行設置符合其需要與特色的組織及制度。國家固然有依法監督大學之責，但其監督應符合法律保留原則與比例原則，以避免違憲侵害大學自治。

2. 大學法應釐清教育部與大學之關係並予以調整。在大學自治範疇內，大學一方面取得立法者之地位，另一方面亦具高等教育行政機關之職權。就大學具自治立法權而言，大學非教育部之下級機關；否則，教育部將有權干預大學自治規章之立法，這等於架空了大學的自治權。再就大學做為高等教育行政機關而言，大學亦非教育部之下級機關，因為大學在自治範圍內之行政權的權力根源與教育部有別，前者的權力根源為憲法所保障之大學自治制度，而教育部的權力根源則是憲法第六十一條規定的行政院之組織。依此，大學固然是行政機關，但絕非只是國家政府組織的一個行政機關。教育部對大學的監督權僅限於適法性監督的範圍，而不應自行膨脹為適當性監督，方不違大學作為自治權利主體的精神（許育典和李佳育，2014，頁177）。從這個角度來看，大學法賦予教育部對大學組織規程或其他自治規章之核定權似乎強度過密，應予調整。 （相關報導： 點教育》教育部「何德何能」指使高等教育？ ｜ 更多文章 ）

3. 大學法修法宜有過渡期以進行沙盒實驗。現行大學法有許多對大學自治不恰當之限制，但多已行之有年，驟然大幅度修改恐失之過急。政府可考慮在一定的過渡期限內，以沙盒方式進行實驗創新，作為大學法系統性修法之實證基礎。建議立法院仿金融監理沙盒機制，訂定《高等教育創新實驗條例》，在行政院設立「高等教育創新實驗評議委員會」。此一實驗可以五年為期，選定 4-6 所不同質性之大學參與沙盒創新，排除大學法及與大學治理相關法規之全部或部分條文之適用，俾這些大學自主探索適合自身發展的治理結構，並視發展情況動態調整。民國94年5月行政院移送立法院審議之大學法修法草案第5條規定「國立大學得為公法人」，但該條在修法過程遭到刪除，當時的教育部長深以為憾。參與沙盒實驗的國立大學或可考慮將「大學法人化」納入創新實驗。

參考文獻：

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李建良，1996，論學術自由與大學自治之憲法保障－司法院大法官釋字第三八○號解釋及其相關問題研究，人文及社會科學集刊 8（1），頁265-302。

李惠宗，2005，大學自治下之校長遴聘與法律上之擬制－從法學方法論談撤銷黃光彩大學校長聘任案，台灣法學雜誌（74）。

呂明哲，2021，教育部對大學「教學品質」查核所依「注意事項」恐違憲違法。

吳志光，2014，教育主管機關對大學行政監督之界限，世新法學 8（1），頁1-38。

陳文貴，2020，大學自治之權限劃分與監督，教育法學評論（5），頁103-115。

陳新民，2001，大學自治的保障與極限，財團法人國家政策研究基金會國政研究報告，憲政類090-046號，頁3-4。

陳維昭，2002，大學治理之新發展：內外在治理機制之探討，臺大校訊。

許育典，2012，大學法制下大學自治概念的釐清－兼論法律保留的適用問題，月旦法學雜誌（201），頁5-21。

許育典和李佳育，2014，從大學的法律地位探討大學自治的落實：以大學法人化為核心，當代教育研究季刊22（1），頁169-209。

許宗力，2003，基本權利：第六講－基本權的保障與限制（下），月旦法學教室（14），頁50-60。

曾建元，2018，我國實施「大學自治」的檢討－大學自治權力結構論，教育法學評論（1），頁209-218。

[1] 民國九十二年修法之前，大學法第十三條尚規定校務會議為大學最高決策會議，該次修法雖將這項規定刪除，僅保留校務會議議決校務重大事項之權力，但大學法第十六條所列舉的校務會議審議事項幾乎涵蓋了所有校務，校務會議在實質上仍具校務最高決策之權力。 （相關報導： 點教育》教育部「何德何能」指使高等教育？ ｜ 更多文章 ）

＊作者管中閔，國立臺灣大學校長；孫效智，國立臺灣大學校長特助，哲學系教授。