觀點投書：教育部對大學「教學品質」查核所依「注意事項」恐違憲違法

教育部因部份大學之管理及教學缺失，對部份大學逕行所謂「教學品質」查核，其所依據為其部頒之行政令《專科以上學校維護學生受教權益應行注意事項》（以下稱「注意事項」）。此行政令不單單只是「注意事項」，它賦予教育部對享有憲法保障各項權利（講學自由、學術自由及大學自治等）之大學進行「教學品質」查核，查核內容包括大學之課程規劃、授課方式、抵免方式、教師與課程之專業資格、學生學習方式及場域等，並且依此法在其實際操作中還可派員去大學授課現場查堂。

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注意事項涉及減招、查核大學　恐違憲

一般有基本法律概念的都知道法律位階關係中，《憲法》（國民）大於法律（立法機關）大於命令（行政部門）。我們也知道在民主國家中《憲法》所訂之基本權利，不得任意干涉及侵害。部頒之「注意事項」，由其性質來看應為引導、參考、或是提醒，一般為該機關之內部行政作業流程之指引，如「行政院所屬各機關主管法案報院審查應注意事項」、「行政院與所屬中央及地方各機關（構）學校請頒獎章作業注意事項」等。但此「注意事項」不只跨出教育部，甚可查核大學，減招大學，運用多項無明確標準之空白授權將大學減招、扣補助款，把受憲法保障之大學弄的支離破碎，其「注意事項」法律位階層次己超出法律及憲法。

我們先看《憲法》層次怎麼談學術及講學自由：「除《憲法》明訂講學自由外，大法官在指標性釋字第380號解釋文很明白的指出學術自由是憲法保障之權利，其中大法官提到『按學術自由與教育之發展具有密切關係，就其發展之過程而言，免於國家權力干預之學術自由，首先表現於研究之自由與教學之自由，其保障範圍並應延伸至其他重要學術活動，舉凡與探討學問，發現真理有關者，諸如研究動機之形成，計畫之提出，研究人員之組成，預算之籌措分配，研究成果之發表，非但應受保障並得分享社會資源之供應。研究以外屬於教學與學習範疇之事項，諸如課程設計、科目訂定、講授內容、學力評定、考試規則、學生選擇科系與課程之自由，以及學生自治等亦在保障之列。』又稱『大學課程之自主，既與教學、學習自由相關，屬學術之重要事項，自為憲法上學術自由制度性保障之範圍。大學課程之訂定與安排，應由各大學依據大學自治與學術責任原則處理之。』」

以上大法官意見，教育部視而不見，不只對大學講學沒有「應避免涉入前述受學術自由保障之事項」，而且還大張旗鼓的派員到大學對「教學品質」進行指導查核、甚而到大學教授上課的教室查堂、點名、檢核大學教授幾點到課，幾點下課及教學安排，無視大學享有《憲法》保障學術自由權利。而且釋字第380號解釋文所稱違憲法律為「大學法施行細則」之規定，施行細則還是大學法授權教育部訂定，大法官尚認為教育部所訂其中條文違憲，更何況屬應內規性質之「注意事項」。

規範與大學法衝突　

不只憲法，《大學法》第1條明訂：「大學應受學術自由之保障，並在法律規定範圍內，享有自治權」。雖《大學法》第3條稱:「本法之主管機關為教育部。」，但大學是《憲法》保障之獨立自主機構，教育部主管之意應為行政相關之協助，而不是上下關係之督導之意。《大學法》除部份明定項目外，並未開放授權教育部督導大學，這樣的精神也在釋字380號解釋文可以看到。

再看查核內容，見其「注意事項」第6點，檢核項目包括課程規劃、師資、遠距教學及校外實習，還有自我開放授權之其它項目，幾乎為受《憲法》及《大學法》保障自治項目，這些查核項目教育部是無權進行查核。

更可怕的是，教育部居然在所頒應屬內規層級之「注意項目」中，訂定了不通過之減招、扣補助款等處罰內容。試問，當公民行使受《憲法》障之基本權時，行政部門可以依此來懲罰呢？大學依《憲法》保障行使大學自治項目，教育部在沒有立法機關明確授權下，可行對大學進行懲罰性的減招？（依第8點甚而可減少50%）或是扣奬補助款？教育部行政權下之減招或是補助款核定，應為有直接對等問題之行政調整，而不是變成控制大學的一個開放性的懲罰手段？

高教因少子化之「亂象」，不應是教育部自我擴權對大學查核指點，而是應落實上大學自治，教授治校及公益董事等以健全校務，大學也可依此應得以自律。倘若大學真有情節嚴重並明顯違法，則檢送司法機關調查判定，而不是教育部自我擴權，用行政手段來解決。目前有不少大學因教育部依此違憲違法之「注意事項」對大學進行訪視、核查，甚而減招懲處，部份大學因此支離破碎，甚而面臨退場，該校授課之教師及學生權益受到嚴重的傷害。此「注意事項」若經司法機關裁定違憲違法，教育部將面臨己受檢訪視、裁定減招、扣補助款之大學及其大學教授、學生之損害賠償訴訟，恐怕不是教育部所樂見的了。

＊作者為南華大學應用社會學系助理教授