推動改變的策略選擇:用愛改革?反思當代國家、制度倡議與產權社會(2)

2018-01-15 05:20

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根據2011年社會住宅需求調查報告 ,有88.4%民眾贊成推動社會住宅,但當真正宣布社會住宅基地時,部分周遭民眾立刻跳出來反對。圖為桃園市八德重劃區八德二號社會住宅舉行開工祈福典禮。(資料照,桃園市政府提供)

根據2011年社會住宅需求調查報告 ,有88.4%民眾贊成推動社會住宅,但當真正宣布社會住宅基地時,部分周遭民眾立刻跳出來反對。圖為桃園市八德重劃區八德二號社會住宅舉行開工祈福典禮。(資料照,桃園市政府提供)

《土地正義》中,對於當前土地的議題,強調家的情感與價值出發為主,以制度性修正(例如聽證會)為輔,期望達到土地正義的理想,創造美好的優質家園。「祖產不能賣」,「家,不賣也不拆」等以家園情感為動員的道德情感論述,或許是再現的扭曲,或許是運動者的動員手段。若為再現的扭曲,的確是當前淺盤式媒體報導所造成的有限理解;但若作為弱勢動員的手段,則必須謹慎思考可能造成的後果。畢竟,道德訴求與土地爭議之間不一定有因果關係,且道德訴求也不應做為最後的解方,因其無法成為公務部門執行的唯一根據。

推動社會議題的改變,制度改革和案例參與是同等重要的。在此節中,前段是我對《土地正義》中關於制度改革的看法,後段則討論具體案例執行選擇之邏輯。

徐教授長期參與制度改革(如《土地徵收條例》修法,P200)以及各地的迫遷案例,成效有目共睹。土地制度中,民眾參與有限,況且審議的問題都相當清楚1。信任破產的國家高權危機是當前土地與都市政策的核心,這並非家園論述或情感動員可以解決的問題,而是整體制度的缺失與不足。面對既有利益的盤根錯節,「妥協式」改革並不意外,如何向大眾陳述制度重要性是改革者的責任。我們並不缺家園情感的形塑與動員,而是缺乏政策專業治理能力以及推動制度務實改革的舵手。制度改革才是真正問題的核心,有志之士應將制度改革視為核心主要理念,並謹慎引導社會能量動員。況且,制度改革可避免個案式的檢討與爭議,透過程序與分工,充分表達不同利益團體的聲音後,交由政治人物負責最終的政治責任。

當然,政治人物反應的是當前的政治氛圍,地方財政的墮落和土地財政的過度依賴並非新聞。真正的驅動力是政商派系引導與滲透入普遍大眾的房地產幻想思維,使得任何的制度改革都相當困難。以個人了解的《住宅法》推動歷程,2010年立法之時,民間團體曾數度拜訪不同黨派委員辦公室,說明社會住宅推動以及《住宅法》立法的必要性。然而,某立法委員的助理跟我們表示:「我知道你們很辛苦,做的事情也很棒,但是你們就一群人來遊說,人家建商隨便都十幾群來。」制度改革非一朝一夕,先求有再求好並不是被收編,而是建構未來更加完善的基石。

除了《土地正義》中提到土地徵收條例修法時的折衷與妥協,我們必須正視當前台灣相對保守的行政機關以及有限的立法能量,才能從中找尋突破口。由於長期累積下對於行政機關的不信任以及多重箝制,導致主計、政風等單位佔據政府施政的核心位置。同時,由於權責分工以及過往缺失被放大但正面施政未受重視,導致公務機關保守心態,面對公共事務的改變往往採取「先否認、勉為接受、推託執行」之情況,落入「多做多錯、少做少錯、不做不錯」的心理,實際上往往造成「技術推翻原則」的窘境,不僅造成政府、立法機關與民間團體的內耗,更使得社會問題持續惡化擴大。這並非單一公務機關的問題,而是長期以來社會氛圍以及國民對於晚近經濟社會動盪的不滿。長久以來累積難以一次性解決,策略地引導社會議題的討論,並提出公務機關可具體執行的方案是制度改革者的責任,從嘗試性案例著手,陪伴、監督公務機關一同執行,找尋出志同道合的夥伴,最終才是建立制度,而並非直接期待一夕之間制度會自動改善。此迂迴的過程,需長時間的陪伴與培力,這是制度倡議者的責任。

另一方面,制度改革外,案例參與也同等重要。徐教授參與的土地徵收案例中,利益龐大不在話下,更重要的是普遍社會對於土地議題的混淆認知導致經常淪為救火式的耗損。因此,策略性地選取不落入財產權討論的土地/都市議題較容易捲動社會溝通。我並非認為土地徵收不重要,而是其易落入財產權討論導致最後僅剩下價格與對立。所以,從我的觀點而言,推動不落入財產權只租不售的「社會住宅」是促使社會討論基本使用權利的鑰匙。社會住宅協助弱勢居住與建構居住安全網的社會效益無庸置疑,但更關鍵的是和社會正面討論對於土地與居住的價值。

桃園市八德一號社會住宅418戶109年完工,租金市價8折。(圖/桃園市政府提供)
桃園市八德一號社會住宅418戶109年完工,租金市價8折。(資料照,桃園市政府提供)

自2010年推動社會住宅政策以來,政策的落實雖然曙光漸露,但過程中也血淋淋地暴露當前社會的價值混淆。政策推動過程時有小吵小鬧,但基本上社會住宅政策仍持續向前邁進中。根據2011年社會住宅需求調查報告,有88.4%民眾贊成推動社會住宅,但當真正宣布社會住宅基地時,部分周遭民眾立刻跳出來,主要論點有二。一、萬一房價下跌誰要賠?這真實地呈現當前社會對於房地產與居住的混淆。如果單純投資,投資有賺有賠,投資前請詳見公開說明書,風險自負;但如果是自住,因房地產無買賣並沒有價格波動影響2,況且根據相關研究,社會住宅並不會對周邊房價造成影響,甚至有正向的外部性。二、應考量整體基地狀況:例如人口、日照、社區、交通等,對於此論述真是深感欣慰,總感覺有了社會住宅之後,「冷默的大眾」就能變身為「積極的公民」,都市更新容獎濫發似乎也找到了解決方法。如果這些居民為的不只是捍衛產權價值,而是真心關切都市環境品質,我們期待居民應該以相同的視角關心周邊的都市更新開發案或都市計畫檢討,而不只是針對社會住宅。

反對社會住宅的周邊居民不願承認其憂慮「房價下跌」,所以出現上述其他言論。社會住宅僅是社區中單棟建築物,其並未超過法定容積,照理來說並不會造成交通或景觀等影響。真正造成社區影響的是周邊居民過多的自用車、容積獎勵浮濫或任意搭建違建所致。反對民眾不願承認對於弱勢的歧視以及憂慮房價下跌,以其他論點轉移焦點,甚至是於說明會中非理性的表達反對

社會住宅推動聯盟等團體15日下午召開記者會,批議員與里長率眾破壞說明會,景勤里里長賴惠貞甚至動手傷人,他們對此提出強烈譴責。(取自彭揚凱臉書)
社會住宅推動聯盟等團體召開記者會,批議員與里長率眾破壞說明會,景勤里里長賴惠貞甚至動手傷人,他們對此提出強烈譴責。(資料照,取自彭揚凱臉書)

透過社會住宅得以映照當前土地政策的核心,國家與人民再次相互映照彼此。有鑑於此,制度改革者應設定清楚策略、對立法與行政機關長期穩定的監督與陪伴、再加上選擇合適社會溝通的案例,最終才有機會改革制度。

作者為OURs都市改革組織研究員。本文為徐世榮著《土地正義》書評系列之二,僅代表個人立場,未代表本組織集體立場,在此特別聲明。

[1] 可參考OURs都市改革組織秘書長彭揚凱之「體制內參與程序的挑戰以都市計畫為例」簡報

[2] 如先前台北市推動美河市或大橋頭聯合開發分回作為社會住宅時,居民曾指出「房價下跌市府賠」

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