新世代觀點:台北西北那些島事

2014-08-31 10:54

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朝野歷任台北市政府規畫開發社子島已經廿多年,遺憾的是,年底參選市長的朝野參選人連勝文和柯文哲還是說不清楚。(台北市政府)

朝野歷任台北市政府規畫開發社子島已經廿多年,遺憾的是,年底參選市長的朝野參選人連勝文和柯文哲還是說不清楚。(台北市政府)

「基隆河改道工程,預定目北市劍潭對岸的社子島后港里開鑿一條長二公里,寬三百公尺的新河槽,經過后港里、葫蘆里,至社子里出口與舊基隆河銜接。」(1964.11.06,聯合報)

國民黨台北市長候選人連勝文日前宣佈,如果他當選市長且自經區條例通過,就要開發「台北西北方小島」為自由貿易區,在媒體上引來一陣冷嘲熱諷。讓人覺得匪夷所思的,是「在社子島設自經區」已經夠荒唐了,許多網路或電視名嘴的言論,卻圍繞在如周玉蔻的「社子不是島」或如潘建志的「特定建商炒地皮」上,不但沒有打到連勝文要害,反而顯現發言者的市政外行。

自經區的產業發展模式裡,無論是製造業、「農業加值」或聚焦在「六港一空」的「智慧物流」,本與台北市沾不上邊(除非哪天吃關渡平原的含砷米蔚為潮流)。與台北市有關的幾項裡,「國際健康」與「金融服務」是自經區政策備受爭議的「全國虛擬園區」的一部分,根本沒有設在哪的問題。而「教育創新」依行政院核定的推動方案,排除設於「實體園區」,又哪需要找土地?

然而,自鳴得意地高談「社子是沙洲不是島」的人,除了曝露自己在不論地理學上或法律上對島嶼的認知,比連勝文團隊的經貿能力好不了多少外,會從中推論出「沙洲不宜開發」,對土木工程的常識,則恐怕停留在羅馬時代以前(至於把對「社子島」的想像,侷限於現在只剩福安、富洲兩里的「禁建區堤外三里」,恐怕沒有意識到自己被多年來要撇清淹水疑慮的社子堤內房產廣告給騙了)。

而把社子島開發講成某家專營士林北投非都市土地建商的「政治交付」,雖滿足了多數電視觀眾想看權貴連勝文出糗的快感,恐怕卻讓歷年大小選舉加起來全台灣最反國民黨的社子鄉親,看不懂在演哪一齣。且不論連勝文那位市政外行的前市政記者發言人,對柯文哲「先一步到該地產公司演講」的微弱指控,該公司成立二十五年,政府卻已經規劃社子島開發二十七年,又是誰交付誰?

還有人認為,留著社子島的綠意不是很好嗎?然而,社子島是被禁建的滯洪區,並不是政府徵收的公園綠地;都市計畫帶來的發展,故然可以說是法律上的反射利益,但從葛樂禮颱風以來的數次防洪計畫,造成海水倒灌、多數土地不宜耕種(社子島的招潮蟹與水筆仔,可不是什麼美好的天然傑作,而是拓寬關渡門的後果),社子島民~特別像居住在像建安新村那些地方的人們~為何得世世代代為了台北市的發展,居住在惡劣且高風險的環境中?

何況,社子島的禁建,純就工程而言始終存在替代選項,只是得有配套政策。經濟部水資源會雖然在1974年擬定的防洪方案中創造了不受保護的「堤外三里」,但1987年內政部營建署與台北市政府就已協商出「低度保護、低密度開發」的開發方向(充滿爭議的前營建署長潘禮門在從市府轉任營建署時,還曾「很連勝文」的提出要用社子島收容九七後的香港人)。

而讓社子島開發作業加速的,畢竟是承載了絕大多數社子島人期待的陳水扁市府。在黃大洲市長任內,就已經找了台灣與美國八家顧問公司進行概念規劃,但社子島與必須相配合的關渡平原開發細節,則是從1997年5月都發局向市長提出的報告開始具體化。後來不論是兩任國民黨市長或者是謝長廷市長競選白皮書所提出的「新黃金河岸」,都是以此方案為基礎。

之所以需要劃設滯洪區,是要讓淡水河系的水流有地方宣洩,但從扁市府時代的方案開始主張,透過將關渡堤防線北移到大度路平行並在延平北路九段底新建自然公園,新增滯洪區的範圍即可達到一百三十公頃。而在2006年台北市長選戰中,謝長廷的白皮書中則納入納莉風災後民進黨執政的中央政府所主張的社子島分洪道與原地興建滯洪池,以兼顧防洪與「挖填平衡」。

民進黨中央執政期間,社子島的實質開發卡在納莉風災後,水利署把台北縣的核心防洪工程順序置於社子島開發之前,而2002年內政部都市計畫委員會也以此為前提,有條件通過社子島開發計畫。本世級所新建的防洪工程陸續完工後,台北市早已於2011年6月公告實施社子島開發的「都市計畫主要計畫」。可是,自稱不說大話的素人候選人柯文哲,卻還停留在講防洪是社子島開發的主要問題?

其實,社子島開發真正的大問題不是水流,是金流。社子島自古就是肥沃的台北盆地中,較為貧瘠的土地,但因位處台北盆地中心通向海洋的水運要衝,使得社子島成為都市化前,台北市比較大發展也較早的庄頭。因此,社子島有非常複雜的土地所有權結構(有些甚至承襲自毛少翁社時代),再加上後來禁建與違章工廠所吸引的違建戶,造成土地細分且有屋無地的情形非常普遍。

而社子島的開發為了兼顧防洪,一方面開發密度較低,另一方面又要劃設大量的公園與防洪設施,假如純粹要倚賴土地重劃的衍生利益攤平,自然不夠。從這一點來說,連勝文說要在社子島建設自經區或者柯文哲陣營回應說要發展「醫療、金融等服務業」,其實都是素人式的看著社子島表面的荒涼,卻不知道背後非常複雜的權利結構。

僅管社子島常被異化為「台北市的鄉下」,社子島開發卡關的窘態,其實與這座城市其他地方所面臨公共基礎建設投資不足的狀況原理相同,簡單說可稱為決策者缺乏「都更有價、建設有價」的成本觀念。政府少花點納稅錢、杜絕浪費是好事,但把「政府少(零)出資」當成最高原則,就不可能幻想政府的建設成果。誠然政府的效率是普遍不如民間,但這可由公共支出的方式去改善,而不是要政府撤守本業,期待公共性的成本會被從天而降的利潤填補。

這種錯誤觀念的惡果,有如馬英九市長任內將交九轉運站(京站百貨)交給民間執行,在民間參與者必須要用商場來獲利的先決條件下,轉運站空間被極度壓縮,最後市府只得另外花一筆錢去另設客運站位;又比如鬧得沸沸揚揚的雙子星大樓開發案,正是因為政府一方面期待在開放空間與公共運輸上較具進步性的提案,另一方面又不肯出錢,最後「圖畫得比較好的」只能是財務騙局。

就社子島開發案來說,一方面市政府不大願意出錢(陳水扁市長任內,都發局估算的開發經費超過兩百億,台北市出得起,但如何執行需要施政能力),年底競逐市長寶座的各個素人團隊好像也沒意識到問題在錢,另一方面郝市長與未來的可能市長們,卻毫無顧忌地大談社會住宅與居住正義。其實,願意投資社會住宅的話,除了從都市更新中取回外(而在台北市區這又受到松山機場嚴重限制),最適合的開發點便是社子島。

社子島因為發展較早卻被禁建,人數頗多的殷實地主大多已經搬離,留下許多經社條件極其弱勢者,只要看看歷次社子島開發案公聽會會議紀錄,就會知道安置弱勢居民是社子島開發的重點。既然如此,透過社子島開發案,在離台北市中心不遠處取得公園與社會住宅用地,台北市政府為什麼要視為兩件事?

這其實也曝露出我國在郊區開發概念上的嚴重偏誤。從發展大眾運輸導向的「緊湊城市」來看,都會邊緣的土地重劃目的並不是要把所有地方都開發成新興都會,而是要透過土地重劃進行都會區結構的重新佈局,包括把不適合在市中心的公共建設移出與提供支援特定發展課題的空間。然而在政府不投資基礎建設的習氣下,大量把市郊開發為中等階層的新市鎮住宅區,後果除了讓各地土地重劃大隊油水豐厚、弊案頻傳外,只是對交通與教育建設造成嚴重負擔。

在行政程序進行下,社子島的未來還是得由下任市長來決行。入監在即、加上從大安區騎腳踏車到社子島是蠻遠的,想來多數市民能接受馮光遠先不提出社子島政見,但目前對於社子島都講得零零落落的柯連候選人,有必要講清楚自己到底要幹嘛!

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*作者為台北市大稻埕人,因為老家就在台北車站旁邊被推舉或鄙棄為本土型天龍人。自以為是進步的社會自由主義者,但留學時被歐洲同學揭發自由主義認同來自於當不了社會主義者又覺得保守派屬於鄉巴佬。唸過一些法律,但也常被誤會唸的是交通都計或社會學。

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