新世代觀點:台北市需要更多的政治擔當

2014-11-17 05:45

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城市治理不是遊戲,「政治素人」也不能一直玩,擘畫北市組織改造進程,才是負責任之舉。(圖為作者提供)

城市治理不是遊戲,「政治素人」也不能一直玩,擘畫北市組織改造進程,才是負責任之舉。(圖為作者提供)

「長期以來,台灣公共政策的運作,建立在一種虛妄的專家政治模式這是一種政治上的膽怯與不負責任。膽怯,是因為政治人物不敢提出執政願景與價值,進行該有的社會協商,而將無比重大的決定交給了無法承擔此一任務的機制;不負責任,則是因為不敢為應作的政治決策明確地負起責任(吳泉源,<膽怯的政治擔當!>,2007.04.25,中國時報)

2007年,蘇花高新建爭議隨著民進黨總統初選的謝蘇不同調,而再次引起社會關注。當時的清華大學社會所所長吳泉源曾投書報端,痛批想蓋蘇花高的行政院長蘇貞昌,將決策責任從政治場域,推給看似有「專業」護體的「環評若過」。長期進行科技與社會研究卻又具備理工背景的吳所長當然清楚,混淆目標設定的政治決斷與執行的專業,將對國家運作產生何種危害。

對於社會大眾,「政治」聽起來從不如各種「專業」(比如「醫學」、「工程」、「經濟」或「文化」)討喜,但「專業」何其多?即便是不允許多元意識形態、不存在黨派政治的獨裁體制,也始終存在「政治性的」需求,而不可能如許多人天真想像的,在一定程序(不管是自古即有的公文往來或後現代的民眾網路投票)後,政治便會被淡化成單純的「治理」。           

另一方面,如果不存在黨派政治,則政治與專業的分際,顯然不需要實踐於政府機關的組織設計上:反正所有的政府工作都屬於同一政黨,理論上也服膺相同的價值觀。然而,從1992年國會全面改選開始,台灣雖然成為歷經政黨輪替的新興民主國家,但倚賴既有體制內發改革的民主改革進程,造成相應的政府組織改造,僅是讓統治機制能與民選首長需求相配合(比如誰該隨民選首長進退),而非如何將選舉結果所反應的不同願景,在法律框架內透過具體施政有效率地落實。

後果便是,台灣現在雖然有了具備形式民主正當性的首長,各級政府組織卻如獨裁體制般臃腫不堪,產生龐大的溝通整合成本,選舉時承諾的施政目標只能仰賴「克里斯瑪」型執政者親自緊盯,否則只會有每年重複的零碎政策,而任何改革都窒礙難行。就中央政府而言,為了解決這樣的困境,陳水扁總統連任後便力推行政院組織法修法,但當時「在野聯盟」國親新三黨卻將之指為精簡人事,撩撥起基層公務員的恐慌心緒,也讓相關法案卡在立法院裡。

靠著國民黨的完全執政,由馬英九總統愛將江宜樺主責的行政院組織改造,最終在2010年上路,馬英九並在將之列為重要政績(號稱「歷時二十二年,換了八位行政院長與六位研考會主委」),但事實上,馬政府的組織改造仍未從效能與決策優化的角度出發,而只是像幼童玩樂高般把政府組織重新排列。到頭來,馬政府執行的組改,竟連撙節人事這個最簡單的目標都無法達成,也遺留了三個大問題。

首先,民主國家基本假設是多元政治理念的存在,而這些理念必須透過具體政策去落實。然而組改後因為部會總量減少,各部會的平均業務範圍有所成長,但扮演部長「政策幕僚」的各業務司司長,卻如以往完全由常任文官晉升,致使政治與專業間耦合困難:假如部長是由技術官僚轉任,往往整個部都由部長意志包辦(比如杜紫軍下的經濟部),但當部長是個「外人」時(比如這幾任的教育部長),政務就變成沒有重點的作文比賽。

其次,由於未能理解到部長是徹頭徹尾的政治人物,而「作家部長」、「科學家部長」或「學者部長」不過只是形容詞,所以相較於正常民主體制下,部長即該以內閣閣員的政治人物(而非所管理業務的某種技術人員)身份,主導進行跨行政單位的協調,組改後行政院仍設立大量的政務委員來進行所有政策的協調(真正的「政治決策」)。政務委員在台灣非如其他國家處理特別政務的「不管部部長」,而是握有實權卻不用接受監督的實際決策者。前國科會主委朱敬一僅管享有極高社會聲望,卻履履在內閣內遭到刁難,便是一例。

最後,這種對「專業」、「去政治」的幻想(即,「經濟部長為什麼不是唸經濟?」、「教育部長一定要學教育!」),除了擴充了政務委員的權力(與人數)外,也讓組改後的中央政府部會仍居高不下,不但缺乏正常民主國家部會組成的彈性與開放性,更使許多特別是監理性質的單位,缺乏民主國家部長制度初衷的「政治控制」,而大量掛附下行政院院本部之下,與行政院另外成立的大量「辦公室」,一起製造更多無意義的公文往返。

中央如此,從未全面檢討的地方政府組織狀況當然更糟。僅管作為「凍省」配套的地方制度法是1999年才通過的新法律,但面對當時眾多民進黨籍都會區首長對擴大地方自治權限的要求,國民黨中央政府選擇了「追認現狀」佐以擴增人事權限的保守立法。於是正如同在中央,表面上常任文官能夠「升到首長」,其實只是繼續延用有如中國古代區分「外朝」與「內朝」的官場傳統。

以台北市政府的組織發展來看,由於早期政府支出規模小,省轄市時代除了民選市長,市府的一級首長只有民政、財政、建設、工務、教育、衛生、社會、警察等八個局的局長,再加上新聞處長和秘書長等十人。根據改制直轄市首任建設局長楊基銓的回憶,由於高玉樹是黨外市長,為求政務推動不受層峰干涉,於是與國民黨達成「半數首長(包括警察局長與秘書長)由國民黨指派」的協議。因此從省轄市到直轄市早期,台北市府依黨內黨外,有兩個決策圈。

當國民黨透過修改制度,終於取得首都大位後,「內外朝」的宮庭情境卻持續著。一開始是因為沒有民選基礎的官派市長,仍得有些表現以求在國民黨的升官梯隊中取得有利位置,但在幾乎所有市府官員都有國民黨籍的環境下,市長缺乏完整的首長人事權,而必須得從不完全是自己挑選的主管中,結合自身班底與新進拉攏的首長,組成處理政治決策的市府內圈。

之後隨著各項基礎建設的完成或推動,產生新設主管機關的需求,再加上經濟成長與都會化,迫使「外來政權」也不得不跟上政府擴張的世界潮流,致使台北市政府的組織與人員編制都快速成長。在獨裁政體下,新設局處既可以「專業」為由,包持相對封閉性,而民主國家政策綱領的對決,也被「內部化」為統治機關的內部人事競逐;而今日台灣的地方制度,卻只是在未經分析下,便把所有一級主管全都視為隨市長進退的政務官。

舉例來說,1988年是台北市政府組織變化最大的一年,將建設局分拆出交通局或從社會局中新設勞工局,當然反應都會治理的需求與政府給付功能的成長。但有些侷限在專業判斷的業務如翡翠水庫管理局,後來竟能成為台北市政府的一級單位,並由隨市長進退的政務官領導,便是明顯的制度設計錯誤。新設一級單位與首長,本該反應市府的施政重點,事實上卻淪為員額擴增的途徑,也沒有人去思考增加「專業單純」的新單位後,跨單位政策誰該來協調?

當獨裁國家也因社會發展的壓力,而慢慢調整其政府組織,未改革的台灣地方制度甚至產生一個不完全恰當卻足堪玩味的比較:治理中國,需要二十五個部會,但治理台北市,卻需要三十一個局處。

話說回來,從高玉樹到陳水扁,升格直轄市以來台北市的市長,多是歷練豐富的政治菁英,因此台北市公共治理架構的問題雖然越來越惡化,卻在市長個人能力所創造市政進步下,顯得相對次要。但特別是馬英九市長連任到郝龍斌市長上任後,市政府各局處各行其是的惡害卻越來越突顯,而面對執政失利,郝市長第一個任期的反應是強化「內朝」,第二個任期則選擇依地制法的修改,而增加副市長人數。 

郝市長的做法,只是在製造更多問題。在郝市長的第一個任期,他偏信由不具公職身份的郝家家臣莊文思夫婦、法規會主委葉慶元和文化局長李永萍組成的「四人幫」。且不論紊亂文官體制的長期後果,透過市府首長間的權力不均等(有些是「政治的」有些卻「只是技術的」),市政建設亂無章法。「北區兩廳院」的曲折便是一例。   

陳水扁擔任台北市長時,有鑒於台北市立交響樂團久無表演場地,而國家兩廳院又偏向南區,便計畫在士林官邸空間解嚴所釋出的土地上,新建「北區兩廳院」。僅管先期顧問費已執行,馬英九上任台北市長後,文化局長龍應台樂於剽竊陳水扁政績(包括中山堂修復、台北光點與當代藝術館),對於「北區兩廳院」選址卻是變來變去,而被台北市審計處直指浪費公帑。

結果「北區兩廳院」到了李永萍手上,未經任何調查,便砍掉有迫切空間需求的音樂廳,改蓋只剩下劇場的「台北藝術中心」,致使北市交直到現在都沒有常駐音樂廳。先蓋劇場的決定,畢竟還在文化局長的權限內,較為可議的,是李永萍以身為「四人幫」一員的政治實力,強壓其他「技術性」的局處首長,而能以極具地標性、先前為臨時市場的市有地,做為台北藝術中心的場址。 

這塊鄰近劍潭站的土地,雖然1989年後即被匡列為圓山天文館的遷建用地,但在1986年台北市政府委託張家祝主持的台北市大眾運輸轉運站研究中,即認為此區有轉運站新建需求;黃大洲擔任市長時,天文館另擇定基隆河廢河道現址動工,所以陳水扁市長任內,此地原將規劃為劍潭的公車轉運站。

但在李永萍強勢主導下,不但交通局完全沒機會爭取這塊地的未來規劃,由「李友友」賴聲川主導評選團所選擇的「大皮蛋」,更恰好是競圖中對交通衝擊最大的方案,以致資深議員如民進黨周柏雅或國民黨陳儷輝,都從工程規劃階段就對此案多所質疑。直到後來,李永萍回去當通告名嘴多年,台北市政府卻還是得另立名目為台北藝術中心追加預算,更回過頭來要苦主交通局去鄰近地區再規劃停車空間。  

施政順序混亂、決策權限傾斜外,一級局處數目眾多卻政治性不均,還造成協調的嚴重困難。以敦化南北路自行車專用道為例,當時的交通局長羅孝賢是一位受到廣泛肯定的學者,將自行車道設在「馬路上」的規劃雖然衝擊許多國人的用路習慣,卻也有充足的國內外研究支持(所謂「分離式」自行車專用道在介面頻繁交錯的都會區風險較高,而大規模允許自行車與行人共道的惡果,台北市民現在每天承受)。  

那麼,問題出在哪?除了民進黨黃向群議員當時指出的自行車次路網不足,是交通局政策有待加強處外,關於敦化南北路自行車道的其他眾多問題,則分散於市府各單位。比如說,自行車道的實體工程不但標線不清、易破損、復舊不當、水泥厚度不足,甚至驗收未完成便偷跑,但自行車道的施工單位工務局新工處,卻無法與管理單位交通局相互協調。

責任更重的,則是交通管制的現地執行者台北市警局。陳水扁市長時代台北市交通能有顯著改善,靠的是市長本人親自將交通局長賀陳旦的規劃方向,督促市警局逐步落實。但郝龍斌的敦化南北路自行車專用道,雖然是個全新的交通政策,市長嘴巴上也說重視,但市長不介入而局長沒有政治協調能力,於是警察局袖手旁觀,基層員警對相關規定更是一無所知(畢竟當時台北市警局交通大隊的大隊長,專長是操弄媒體、使用噴水車與贏得俄羅斯臉書網友支持,並非交通管理)。

藍綠陣營的交通策士來源重疊度向來極高,不管連勝文或柯文哲,他們的交通顧問都與羅孝賢前局長有公交私誼,而他們的政策也都宣稱要擴大自行車路網。他們理當要能理解,真要強化交通管制這個在現代城市治理中最重要的政策領域,如果不是透過市長壓陣,就非得對台北市政府組織全面調整不可。否則以台北市交通局在敦化南北路的非戰之罪後,竟大量規劃設於人行道上的自行車專用或共享道,缺乏路權觀念的自行車騎士卻不斷侵犯行人路權,早已讓市民怨聲四起,沒有配套便想快速讓自行車道使用更為擴大,必將產生嚴重後果。

要調整直轄市府組織的定位與職掌,當然涉及地方制度法的修法與相關組織準則的修改,但若認為直轄市長的登高一呼在中央會無人重視,則顯然是對台灣的政治體系有所誤解。何況,就台灣直轄市制度所亦存在決策流程過長的問題,只要透過修改自治條例便能解決。

相較於規劃行政或重大公共建設的執行,需要具有相當規模的地理區域,絕大多數的給付或秩序行政,在資源相同下,區域越小反而效率越高;何況地方自治的精神,正在於所謂的「課責」(accountability)或「近民性」(Bürgernähe)。然而,不管是民政、社會、勞動、道路清潔或養護工程,在台北市通常只存在「市府-區里」的漫長決策流程,至於地方制度法五十八條的區公所與區長,則成為民政體系下地位低落的客服機關,少有「政務」可言。  

雖然區公所的定位,無論從法律、歷史或需求來看,都不必然如此。在台灣實施地方自治早期,省轄市的區曾經有過區長選舉,而區長也曾經是促進地方建設的重要職務。但因為如台北市(舊)大同區長陳天來和城中區長吳萬等人的當選,激怒了國民黨內某些重要人士,因此省轄市的區自治後來便被政府以「疊床架屋」為由取消。從此之後,直轄市與省轄市的區逐步將權限移轉進市府一級單位裡。

離選舉倒數兩周,連勝文提出要把目前都發局下的都市更新處,升設為一級單位「都更局」,但台北市決策零碎的問題,恐怕只會因為都更局的成立,而更為惡化(以都更政策而言,都更局與財政局、交通局、工務局、環保局、地政局乃至老東家都發局要如何分工,連勝文似乎完全沒弄懂)。至於柯文哲繼「發言人素人海選」後,又宣佈「一級首長iVoting」決定,只怕把市政的零碎更進一步擴大。

要搞「去政治」、「去意識形態」,不同「iVoting」投出來的局處長意見相佐時,誰來決定?不同「iVoting」投出來的局處長對於施政優先次序有爭執時,誰來決定?

陳水扁市長時,除了開風氣之先推動校長遴選,也曾推動「教育局長由老師票選產生」,最後卻發現有能力掌握票選流程的,是政府體系內的各種利益團體。最後阿扁決定回到聽取各界意見後,再由市長擔起人事與政治責任,而不管是在師範體系的強烈反對下,擴大辦理鄉土教育和第二外語課程,或者提拔具國民黨團系色彩的林煇出任中山女高校長而深受學生歡迎,陳水扁市府在找回政治責任後,也交出了漂亮的教育成績單。

在今年這場「個人花絮化」的市長選舉中,候選人動輒宣稱自己「用人唯才」,標新有餘,卻誤解了治理機制的本質,各種手段反像在拆解這座城市本就不足的政治擔當。如果「素人候選人」們停止自鳴得意或不再「一直玩一直玩」,意識到市民前所未有對於市政治理者能力的全面疑慮,就更該為台北市擘劃一個組織改造進程,這也才是沒有「歷練」的素人候選人進到政治中,最該能提供的正面效果。

*作者為台北市大稻埕人,因為老家就在台北車站旁邊被推舉或鄙棄為本土型天龍人。自以為是進步的社會自由主義者,但留學時被歐洲同學揭發自由主義認同來自於當不了社會主義者又覺得保守派屬於鄉巴佬。唸過一些法律,但也常被誤會唸的是交通都計或社會學。 

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