新世代觀點:BRT真是台灣大眾運輸的出路?

2014-11-10 05:36

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台中市趕在九合一選舉前BRT啟用,BRT會是台灣大眾運輸的答案嗎?(取自胡志強臉書)

台中市趕在九合一選舉前BRT啟用,BRT會是台灣大眾運輸的答案嗎?(取自胡志強臉書)

「(台中BRT)藍線CL02標…經查執行情形,核有:1.維修機廠…致開工後未能取得建照而延宕施工;2.未落實辦理地上物及管線調查作業,致須變更設計;3.未縝密辦理設計作業…;4.監造單位未依契約規定審定試驗報告…」(審計部台中市審計處,<102年度台中市地方總決算審核報告>)

貫穿台中市中心的公車捷運(BRT)藍線六月底開放試乘。僅管讓BRT「不只是公車專用道」的行控中心等機電設備,到現在都還未建置完畢,而占總造價三分之一的CL02標相關工程,更遭通常不是太嚴厲的台中市審計處多所指謫,不過選戰當前,非但民調一路落後的胡志強市長高聲捍衛施政,馬英九總統南下輔選時,還宣稱「速度與舒適度不輸捷運」、「老胡你真的有點厲害」。

馬英九有超現實感受並非新聞,力捧BRT還要別的縣市「學習」的目的,倒是非常清楚。《誰來管管台北捷運(下)》已提過,政府投資大眾運輸,本該著眼於交通對社會的整體效益,偏偏部分國民黨政客看到高雄捷運「營運者」在BOT下的自償挑戰,便著迷於吹噓並無事實根據的「台北捷運有賺錢」神話,甚至為了這個賺錢假象,寧可犧牲財政紀律、捷運系統的長期發展與台北市民的福祉。

(與台北捷運幾無差別的布魯賽爾輕軌地下段 /作者提供)

「台北捷運有賺錢」的反面,就是「人口與錢都沒有台北多的城市」,最好不要肖想以「捷運」為首的各種軌道系統,否則「會像高雄捷運一樣面臨財務壓力」(僅管支撐台北捷運真實成本的,並非是票價,而是台北市民的稅金)。於是「沒有軌道」的BRT,似乎將繼中運量捷運後,成為台灣大眾運輸發展的另一項特色。 

問題在於,假如BRT真有那麼神奇,為什麼BRT在多數已開發國家,絕少成為都會交通主幹?而假如BRT真是台灣大眾運輸的出路,又是什麼原因讓我們的城市如此特別?

「成本」或許是最常聽到的解釋,亦即台灣大眾運輸建置太晚以致機車發達,假如一步到位發展軌道交通,「會沒有人搭」。然而,公共運輸市場向來取決於政府的交通乃至整體都市政策(這也是為什麼許多歐洲或日本的中型城市,僅管都會區人口相對較少,卻依然能使軌道運輸健全運作),則所謂「漸進式發展大眾運輸」,雖然在措辭上給人「謹慎」的印象,卻往往淪為決策延宕的遁詞。  

何況由專用道與號誌系統所構成的BRT,雖然可用較低的初始建置成本,縮短公車與軌道運輸在運量上的落差,但隨著營運時間拉長,即便只論可回收的財務效益,BRT的價格優勢都將消失。即便在仰賴汽車的美國,聯邦運輸署的統計亦顯示,美國運行中的輕軌系統,單位運輸成本只有公車的三分之二。蘇格蘭愛丁堡的輕軌工程雖因管線資料不實與履約管理而嚴超支,但擁有高效公車路網的該市在本世紀初,針對輕軌與BRT優劣所做的研究,也依然值得參考。

(斯圖加特輕軌的乘車舒適度可與捷運看齊/作者提供)

輕軌列車的使用年限,至少是公車的四到五倍(德國杜賽道夫在去年還在為使用四十年的GT8SU型列車進行內裝升級,這是公車絕對達不到的數字);BRT雖然不用設置軌道及電力設施,道路銑鋪經費卻非同小可;最重要的是BRT要能達成貼近捷運的營運水準,除了與軌道運輸一樣建立行控中心與龐大的號誌系統,還卻得付出更大的交通管制成本。

「靈活」是BRT支持者的另一個論點。不過如果「靈活」指的是能配合既有的都市環境,則除了付出較高的管制成本外,就只能期待有現成的交通立體化設施可挪用,否則不管為BRT新建專屬高架橋或地下道,都將破壞原有的經費優勢。而假如「靈活」是指路線安排的彈性,亦即BRT能與一般道路結合,以進入難以或不必要設置專屬土建設施的地區,則BRT本來就比輕軌等軌道運輸更高的人為遲滯風險將被放大,也就難以期待有逼進輕軌的高效率。

當然BRT並非沒有長處。對於擴張至淺山丘陵的城市,軌道運輸的發展往往受到地型極大的限制,這對使用公車的BRT不成挑戰。而土建工程的極小化,除了降低財務規劃的複雜性並縮短施工期程外,更能減少維生管線遷移工程所造成的生活衝擊與潛在風險,也因此在系統預期使用率較低的地區(通常是運輸走廊的末端),能得到居民較高的政治支持。

(身兼區域鐵路總長48公里的科隆輕軌U18線/作者提供)

所以有BRT的城市越來越多,但通常只有人口壓力沉重的新興都會,才會將BRT拿來做為交通主幹,並將其運量推到極限值(根據交通部運研所的整理,即每小時單向一萬人次)。如在BRT發源地南美,城市的治理者面對的是相對富裕且有規劃的市中心,與在快速都會化下基礎設施欠缺的城市邊陲,透過將公車有創意地「捷運化」,城市的各個方位確實都能在很短的時間內,得到迫切需要的較高運量公共運輸。

但在南美、中國、印度或印尼等國外,BRT卻有數量多、路線封閉性低、規模小的現象。許多北美城市近年一改都市發展偏向汽車的陋習,大力推動公眾運輸,但如鳳凰城都新崛起的都市,多選擇輕軌作為都市開發配套,而BRT往往只是既有公車營運「升級」的「榜樣」。至於世界上大多數已開發城市所在、交通與都市計畫發達的歐洲,BRT多是扮演都會區外環運輸廊道銜接或延伸的輔助角色,絕少出現開發中國家那種橫亙市區的BRT路網。  

有趣的是,國民黨近來因為選舉需要而吹捧BRT,甚至將其視為捷運的萬能替代品,但真正認識到大眾運輸體系需要階層分工,並從中提出BRT妥適定位的政治人物,卻是國民黨的頭號對手蔡英文。四年前的新北市長選舉,相較於朱立倫把規劃已久、只待工程與財務能量的捷運後期路網,以「三環三線」之名據為己有,蔡英文陣營則是檢討新北市作為都會區外環的交通需求後,指出在淡海與新店安坑,有必要另行引進BRT。

最常被與BRT相提並論的軌到運輸系統是輕軌。隨著石油危機、環境意識的提升與智慧型運輸科技的發展,在汽車普及後曾被視為交通阻礙而大量拆除的輕軌,從法國開始重回城市生活。這個被普遍稱為「輕軌復興」(tram renaissance)的現象,代表的是都市發展與交通政策的全面整合:「留在地面上」的輕軌,帶動了道路規劃與城市空間的全新設計思惟。不過相較於強調「復興」的英國、法國甚或北美,在德語區、荷比或北歐,輕軌一直都是多數城市的交通主力。

(科隆火車站的輕軌月台/作者提供)

在這些中西歐國家,許多輕軌路網的規模,甚至不遜於重軌捷運。比如在擁有三百五十萬人口的德國科隆-波昂都會區,輕軌年乘客量便超過三億人次;科隆與波昂兩城在六零年代以「城市鐵路」(Stadtbahn)之名展開輕軌現代化工程後,市中心路線幾乎被全面地下化,以因應道路空間不足的問題,不過一但有充足的地面空間,輕軌即大量採取平面模式來降低成本。這種低成本甚至使兩市間可以透過U16與U18兩條四十五公里以上的輕軌,穿越郊區而彼此相連。

(只要經評估道路容量充足輕軌便回到地面/作者提供)

因此民進黨台中市長候選人林佳龍提出,將從清泉崗穿越台中市區到霧峰約三十公里的「橘線捷運」改採輕軌,以作為台中市府「先做橘線BRT」的對案時,現任市長胡志強的冷嘲熱諷,實在是自拆老胡向來自我標榜的「國際觀」招牌。如果林佳龍主張的「橘線輕軌」以平面為主,故然會產生相當交通衝擊,也必須建立交管機制,但這些挑戰BRT一樣得面對,而且如果「橘線BRT」是「做全套」,衝擊只會更大。

何況,「橘線輕軌」何必全然平面?或許是因為輕軌對台灣人來說是屬於歐洲的遙遠交通模式,而國內試車中的首條輕軌又走台鐵所留街廓而完全平面,以至於「橘線輕軌」與「橘線BRT」的優劣,僅管是台中未來交通發展的關鍵論辯,卻只有像曾任PTT站長、大里霧峰區的謝賢這類新生代議員候選人,能夠把相關課題表達清楚。

在「橘線輕軌」的路線上,包括台中市北區、中區與大里區,多有道路供給量不足的問題,在原本中運量捷運的規劃中,也是地下化路線。但輕軌在這些路段上,一樣可以採取地下化型式,則營運品質和交通衝擊,與中運量捷運幾無差異。但相反地,在水湳等都市重劃區與計畫中的南投延伸段,卻可以平面型式降低成本,而一併設計的重劃區規劃則能將交通管制成本降至最低。

(科隆輕軌市區地下化截彎取直工程/作者提供)

回到台北,僅管1992年黃大洲市長在任時,市府便曾研擬總長五十五公里的「台北市新電車輕軌系統」,陳水扁市長任內更積極對捷運規劃及大眾運輸與都市發展的整合進行檢討,但從2001年底之後,台北市的輕軌計畫便逐步被轉成中運量捷運,新建期程並全面推遲,只留下可行性頗有疑問的社子北投士林區域輕軌。這種發展,顯現馬英九對大眾運輸的財務觀點,完全根基在選舉考量上。

捷運局續辦社子輕軌的原因,顯然與某位遊走藍綠橘、在首長選舉總是「關鍵力量」的本土派議員有關。否則如果翻開台北市政府的規劃,就能發現社子輕軌的主機廠與次機廠,分別位處社子島與關渡的禁建區,在填土工程展開前根本沒有推動的必要。至於社子輕軌最常引發輿論關切的天母段,必要性則更有疑議,而且理由絕非忠誠路欒樹保存與否而已。

目前行經天母忠誠路的公車,大抵有向東往天母國中、向北往中山北路七段或向西往石牌三個走向,但除了往東的走向可由輕軌取代外,中山北路七段的坡地或石牌路的路幅,不但讓輕軌路網的佈設絕無可能(那位藍綠橘議員後來提出「石牌路拓寬大都更」,倒是比市府入戲多了),勉強蓋出往東的輕軌,則必然對公車產生排擠作用,實際上反而降低了大眾運輸的可及性。 

很諷刺的,馬郝兩任市長任內推動的社子輕軌,基礎條件反而更適合推動BRT,但假若不論將來社子關渡開發後的變化,忠誠路需要BRT嗎?陳水扁市長時代完成市區棋盤狀公車專用道的建設時,忠誠路與敦化南路東側曾被列入下一期公車專用道的評估路段,但經研究後交通局卻以運量為由,而暫緩忠誠路公車專用道設置至今。如果連基礎的公車專用道都不需要,何來BRT的空間?

要建構無縫的大眾運輸路網,公車當然是彌補軌道運輸缺口的選擇。但要改善公車服務,提高運送能量的BRT或公車專用道絕非唯一途徑。停車換乘設施(P+R)的普設、基礎乘客調查的建立(近期包括台中「八公里免費」等公車政策都仰賴交通部的補助款,但做為經費分配者的交通部,卻未能相應要求數據分析)、智慧型站牌與定型化班表的交互運用、車輛的更新或真正「最後一哩」的社區公車路網等,都是層級化運輸體系中,公車應有的革新。 

要建構社區公車路網與定期班表,有賴公車路網的整體改革。但當台北市長候選人柯文哲提出要把台北市的公車全面改革時,國民黨不但猛力批評,還把運量最大的307公車當成台北的聖牛。顯然這些國民黨人不知道或忘記八年前馬英九還在任時,也提出完全相同的政策,而當時負責政策研擬的交通局中階主管,許多都已升任市府高層。

但在進步的城市,交通建設除了滿足市民的移動需求,也是形塑合宜都市發展的關鍵,這也是「輕軌復興」所以成為國際趨勢的主因。對於輕軌,台北市民普遍記得的是2002年的台北市長選舉裡,李應元所提出敦化南北路輕軌。其實敦化南北路輕軌這只是該政見的一小部分,其上位願景是提高大眾運輸使用率到六成,並為此廣建市區棋盤狀輕軌以代替公車,並由此帶動台北市區的更新。

李應元輕軌政見的背景,是陳水扁市長任內所進行的「信義副都心輕軌系統」研究。這個研究的主旨是要建立以信義計畫區為核心的輕軌路網,向南走象山隧道至景美女中河堤,往西北則可由仁愛路、安和路與敦化南北路,通往民生社區與松山機場等地。而也透過這樣對城市運輸方式的通盤改革,才能縫合台北都市發展的各個缺口,並使如「敦化南北路金融特定區」與「安和路人行徒步空間改善」(將安和路打造為台北商業核心裡的城市廣場)等發展計畫足堪落實。

二十多年了,輕軌仍未出現在台北街頭,原因不在於資金、技術或妥當性,而在於市長有沒有把願景落實的雄心。而執政黨「因為台北沒有輕軌」、「為了選舉而誇大BRT」的發言模式若強加到未來台灣的都市交通規劃中,對於台灣大眾運輸的衝擊,很快便能檢驗。 

*作者為台北市大稻埕人,因為老家就在台北車站旁邊被推舉或鄙棄為本土型天龍人。自以為是進步的社會自由主義者,但留學時被歐洲同學揭發自由主義認同來自於當不了社會主義者又覺得保守派屬於鄉巴佬。唸過一些法律,但也常被誤會唸的是交通都計或社會學。 

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