馬英九大幅改變兩岸關係，雖有歷史之功；但他至今仍未建立憲政程序的兩岸事務決策機制，卻有虧於憲政職守。
目前兩岸事務決策機制，不但是行政權一權獨大，甚至是一權獨攬獨斷。立法權被徹底邊緣化，既未有決策前的諮詢權，也未有決策後的實質審議權；王金平最近主張在國會成立兩岸監督小組，民進黨在〈二０一四年對中政策檢討紀要〉中呼籲制訂「兩岸協議監督條例」，目的都是要補立法權在兩岸決策機制中之不足。
任何人應該都會同意，兩岸關係是特別關係，兩岸事務也是特別事務。既屬特別關係與特別事務，即表示凡涉及兩岸的政策，必須要在現行的憲政程序中設立一個特別機制，去擬訂決策，以及去監督決策，否則行政權獨斷的決策，勢必會完全不受國會監督，而有違權力分立的民主精神。
這個特別機制，可以是一個特別組織，例如在立法院設立常設性的兩岸事務委員會，或任務編組型的兩岸監督小組。也可以是一部特別法，例如兩岸事務監督條例，可據此依法規範行政權與立法權在兩岸事務中應有的權責。
但這幾年最反對立法院設立特別組織監督兩岸事務的人，卻是馬英九。他的理由是這樣的組織缺乏正當性與合法性，性質與位階也與立法院現有其他委員會有所扞格。
然而，馬英九這些反對理由，其實才缺乏正當性與合法性。立法院是否要成立某個特種委員會或小組，依憲法，依立法院組織法，依國會自主原則，都屬於立法院自治自主範圍，與其他權力機關毫無關係，更不勞總統置喙，否則就是總統權侵犯立法權，逾越了憲政權力分際。亦即，馬英九反對國會設立特別組織監督兩岸事務，已明顯有違憲之嫌。
但面對總統逾權干預立法權，立法院卻至今一無作為。反對黨立委這幾年雖然逢中必反，陸續杯葛ECFA、服貿協議以及有關陸生與陸配等兩岸政策，但個案杯葛祇是立法權的消極行使；況且，類似長期拖延阻礙服貿協議的審議程序，也是另一種形式的消極不行使立法權，正如同大法官釋字六三二號所言：「有動搖憲法之權力分立制度及危害民主憲政程序之虞」。
相對於反對黨立委消極行使或不行使立法權，國民黨立委則是完全放棄立法權在兩岸事務中應有的憲政角色作為。但國民黨立委忘了，在民進黨執政期間，國民黨也曾多次要求在立法院設立兩岸監督小組，但因陳水扁反對而未實現。他們更忘了，政黨雖有執政黨與反對黨之分，但不同政黨組成的國會卻是一體的；而且在面對行政權時，立法權也是一體的，並無政黨之分。
更何況，行政權想方設法要減少或逃避立法權的監督，乃是行政權永遠不變的本質，不管哪個政黨掌握行政權後都是如此。國民黨今日因逃避民進黨監督兩岸事務，而反對設立特別組織或特別法，但哪天民進黨重新執政，國民黨也會因為無法律無組織，而難以監督民進黨的兩岸政策，遲早要嘗到政治冤冤相報之苦之害。
事實上，國民黨這幾年早已飽受兩岸事務既無法律也無組織監督之苦之害。因為缺乏法律規範，所以立法權可以無限期無限制杯葛兩岸事務，服貿協議至今仍在立法院留中不發，關鍵就是現有法律缺乏對立法院審議類似協議的期限規範。也因為缺乏特別組織，反對黨對兩岸事務無需擔負任何責任；甚至因為在體制內被行政權邊緣化，而在體制外尋求衝突與對抗的管道。馬英九的兩岸政策，這幾年之所以經常引發民眾疑慮，之所以在國會多次引發衝突，其實都是咎由自取，絕不能歸因於民進黨為反對而反對；如果有符合憲政程序的決策機制，立法權也必須受到節制，行政權又何懼監督？
目前兩岸關係已從「轉型」進入「深化」的階段，亦即進入了所謂的深水區；馬英九如果仍然反對立法權實質參與兩岸事務決策，仍然以為向國會簡報或國會可事後監督，就代表行政權已尊重立法權，可預見的後果必然是：他的兩岸政策將更加窒礙難行，立法權對行政權的杯葛也祇會更增加而不會減少。
改變兩岸關係可能是馬英九當總統留給台灣的最大「歷史遺產」，如果他能在任期結束前，建立一個符合憲政程序的兩岸事務決策機制，他留下的這項歷史遺產將更豐富；否則，他的歷史地位不過爾爾。
＊作者為世新大學客座教授
