臧正運觀點:金融科技創新監理芻議 – 監理沙盒在台灣

2016-09-01 06:50

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金融監理沙盒,九月正式上線。

金融監理沙盒,九月正式上線。

「金融監理沙盒」(Regulatory Sandbox),作為一個乘載著法規鬆綁、監理變革以及全球金融科技創新潮流等各種想像的載體,不論在全球的金融監理政策圈或各主要金融科技生態系中都受到極高的關注。近期在國內也有諸多將監理沙盒導入台灣的討論,然而可惜的是,這些討論泰半聚焦在實施監理沙盒的「急迫性」或「必要性」,但卻少有對監理沙盒所欲實踐的監理目標、功能、監管者得以使用的監理工具,乃至於究竟該如何實施沙盒的「操作性細節」以及台灣實施沙盒機制所必須思考的「前提性問題」進行深究與梳理。

筆者針對目前正推動或實施監理沙盒的三個主要國家:英國、澳洲及新加坡的相關方案與諮議文件(Consultation Paper)進行了較為深入的比較研究,並同時將美國CFPB(消費者金融保護局)於今年推動的相關促進金融創新的舉措以及政策文件(如Policy on No-Action Letter)納入考量,茲就金融監理沙盒背後的核心監理邏輯、實施沙盒的前提要件、所欲達成的監理目標、沙盒機制應實踐的功能、具體操作原則以及將其導入台灣所需要深思的重要前提問題等面向,進行簡要的闡述。

沙盒的核心監理邏輯

從目前規劃或實踐金融監理沙盒的三個Common Law國家來看,金融監理沙盒其實是根植於一個公私部門(監管者與受監管的業者)高度協作、具備一定監管彈性的大監理脈絡之中,而其目的主要在於促進有責創新(Responsible Innovation),提供業者一個低監理密度,但是具備周延條件限制的測試創新產品、服務或是商業模式的環境。立意在於,這些創新產品或服務在經過測試之後,較能確保未來能夠在市場上安全上路,並有效增進消費者利益,其根本精神並不在「去監理化」或是盲目地追求法規與監理鬆綁。

金融監理沙盒,九月正式上線。
金融監理沙盒,九月正式上線。

這樣的「測試機制」對於原本並非金融機構的新創業者而言,最大的好處在於,能暫時將繁重且複雜的金融法規遵循放在一旁,先透過測試讓市場了解新產品或服務帶來的利益,並讓監管者能有信心處理該產品或服務正式上市後所可能帶來的各種風險,進而提高該業者未來正式申請核准或執照的成功機率。

而對於原本就受監理的金融機構而言,這種測試機制的主要優點在於,協助釐清未來該業者於法令遵循實踐中所可能遭受的問題,並在必要時由監管者以個別行政指導、給予法規豁免或是核發主管機關承諾函(No-Action Letter)的方式來避免誤區以及不合理的法律責任。

對於監管者來說,這樣的測試機制可以幫助其進一步瞭解創新科技的發展,以及可能對消費者與金融體系帶來的風險,促使監管者制定相應的監理標準。換言之,監理沙盒的實踐,還有強化監理機關監管能力(Regulatory Capacity)的效果。

實施沙盒的前提要件

監理沙盒作為審慎監理與市場行為監理的有益補充,雖然可被視為一種常設性的金融監理機制,但卻不應該以鼓勵金融創新或是推動金融科技產業發展為名,無條件地允許所有金融科技的服務或產品提供者進入沙盒。換言之,監管者之所以選擇暫時不將整套審慎監理與市場行為監理的核心原則施加予某些業者,是因為有更優先的監管利益亟需追求與實踐,不應該是單純基於打造金融科技生態圈或是扶植金融科技產業以提升國家競爭力的考量。

這其中最根本核心的監管利益,應該是促進金融普惠(Financial Inclusion),確保所有人都有平等接受金融服務的機會與途徑,填補傳統金融服務所無法滿足的需求。而實踐金融普惠最直接的方式,便是鼓勵公平的市場競爭,盡可能降低新進者進入市場的門檻,進而激勵創新,並確保新進者能遵循既定的市場與監理秩序,在風險受到合理控管的前提下,最大化消費者的利益。以澳洲版的監理沙盒方案為例,其諮議文件便特別指出,之所以讓新創業者進入沙盒測試其創新產品與服務,主要是因為這些金融科技新創業者往往受限於三種窒礙創新的因素:(1)有快速進入市場的需求,但卻往往因為法規或監理的限制,延誤進入市場的時機;(2)受限於組織的資源與能力,無法在短時間內組建並擁有得以確保遵循複雜金融法規與監理制度的團隊與知能;(3)因為缺乏資金,導致無法實現快速進入市場以及強化組織實踐法令遵循能力的目標。因此,必須由監管者提供一個允許這類新創業者進行市場測試以及培養金融法規遵循能力的機制與場域,以實踐鼓勵創新、降低市場進入障礙等核心監管利益,達到間接促進金融普惠的效益。

沙盒所追求的監理目標

在實踐金融普惠的大前提下,監理沙盒主要追求以下三個監理目標(澳洲版就此有開宗明義的說明):

1、確保監管者能夠針對創新金融產品與服務,制訂出合理可行的監理標準;

2、提升消費者與投資人對創新金融產品與服務的接受度、信心與信賴;

3、確保在導入創新金融產品與服務後,金融市場仍能公平、有序與透明地運作。

沙盒機制應實踐的功能

根據各國的監理沙盒方案以及筆者的研究心得,沙盒機制應能夠實踐以下三種具體功能:

1、協助金融科技新創業者認識並遵循金融監理體制;

2、協助監管者認識新科技、新產品以及新商業模式所帶來的風險,進而制定相應的規劃與監理舉措;

3、協助金融監理機關與其他相關監理機關(如電信業者或資訊通訊產業的監理機關)間進行深度監理協調與合作,進而針對創新金融科技產品與服務制定出和諧而互不衝突的監理標準。

監理沙盒的操作原則

在操作原則方面,目前這三個推展監理沙盒的國家,都制定了一系列是否同意申請者進入沙盒的評估條件,也都不約而同地賦予監管者相類似的權力或是監理工具,供其推展沙盒的實踐。

針對進入沙盒的篩選評估,三個國家有不同但相類似的方案,茲簡述如下:

英國版要求申請者說明該創新產品或服務是否對於消費者有Identifiable Benefits,且申請者應考量可能對消費者帶來的風險,以及該如何將此等風險降至最低。

新加坡版則要求:

1、申請者所提供的金融科技方案必須具有科技上的創新性或是應用方法上的創新性;

2、該方案必須能夠解決某種市場上的需求或問題,或是為消費者與產業帶來利益;

3、申請者必須具備遵循法令的意願與能力,從而確保將來離開沙盒後仍能將該方案順利推展到市場上;

4、測試的情境與結果須由申請者與監管者共同進行明確定義,且申請者須依照與監管者協商的時程表向監管者報告測試進展;

5、申請者須事先提出可被監管者接受的退場機制與策略,如沙盒測試期滿後的計劃,或是因故被監管者要求停止測試時的因應措施。

澳洲版的要求則是:

1、沙盒中的測試必須依循一套完整的消費者保護框架,此框架至少要能提供明確的爭議解決機制以及該向消費者揭露哪些資訊的信息披露要求;

2、測試中的企業必須得到一間經ASIC(澳洲證券與投資委員會)認可之機構的Sponsorship 。有資格擔任Sponsor的機構包含非營利性質的金融科技創新基地、加速器,乃至於政府認可的其他非營利性質組織或是產業工會,由這些Sponsors來扮演守門者(Gatekeeper)的角色;

3、測試中的企業必須思考在法定的6個月測試期間屆滿後,其將如何遵循相關的金融法規(比方說申請正式執照)。

從三個國家所要求的評估條件來看,可以歸結出三點共通之處:

1、申請者擬提供的產品或服務須具備科技上的創新性,且能提升消費者福祉;

2、進入沙盒後,仍須確保完善消費者保護框架的執行;
3、須妥適地就離開沙盒後的退場機制預作規劃。

另一個沙盒操作實踐中的重要元素,便是監管者所能享有的權力以及相應的監理工具,基本上包含下列三種:

1、豁免(Relief):根據個別法律條款的授權,監管者得以針對特定人、團體、特定產品或服務,乃至於整個特定的產業業別,豁免其部分或全部的法定義務。而決定是否予以豁免的基準,以澳洲版為例,通常在於豁免後是否能得到“淨監管利益”(Net Regulatory Benefit),以及因豁免而生的監管缺損(Regulatory Detriment)是否明顯小於豁免後所帶來的消費者利益及商業利益 。

2、主管機關的承諾函(No-Action Letter):在某些特定領域,監管者並未被法律授權得以提供業者豁免,而為了避免業者所採取的行為不預期地在違背政策意旨或立法精神的情況下被認定為違法,通常主管機關可以於事前向業者核發承諾函,揭露自己於未來執法時所擬採取的裁量標準,讓業者安心。須特別注意的是,承諾函的出具並不表示主管機關未來「必然」不能對業者採取行動或裁罰。主管機關仍然有權隨時修改或是撤回承諾函。

3、個別指導(Guidance):由監管者針對沙盒中的業者所可能遭遇的法令遵循問題,以及監管者的監理邏輯與標準,予以必要的指引與溝通,以培養業者在測試期滿投入市場後,遵循法令以及維護消費者利益的能力。

金融監理沙盒,九月正式上線。
金融監理沙盒,九月正式上線。

台灣實施沙盒機制應思考的前提性議題

在決定「是否」以及該「如何」實施監理沙盒一事上,必須考量台灣相較於這三個國家的根本差異。筆者將之歸納為三點:

1、台灣社會對政府的信任度較之這三國略為不足,且動輒得咎的輿論文化與社會氛圍低容錯度,使得監管者在採取創新金融監理途徑或舉措時,承受較高的聲望風險(Reputational Risk);

2、台灣作為Civil Law國家,在行政程序與實踐上欠缺完善的諮議機制,如在Common Law國家頗為普遍的Notice-and-Comment程序或是Consultation Process。更精確地說,台灣欠缺一個可以讓監管者與受監管者間真誠協作(Collaboration)的體制脈絡、社會氛圍以及行政文化;

3、台灣的金融監理傳統上偏向家父長式(Paternalism),而這三個目前推展監理沙盒的國家,其金融監理模式具備較多夥伴式(Partnership)的元素。相較之下,我們的主管機關較擅長督責業者管理風險,卻不習慣於協助業者培養開創創新金融服務所需要的牛仔精神與彈性靈活遵循核心監理標準卻不流於嚴守形式主義的能力。

基於這三個主要的差異,或許在實施監理沙盒之前,我們必須思考三個核心的前提性問題:

1、相較於監理沙盒,會不會其實台灣當前更迫切需要的,是一個具有彈性,能促使監管者、金融業者與金融科技業者進行高度協作的協作式監理標準制定環境與機制(Collaborative Standards-Setting)?

2、Civil Law與Common Law體制的差異是否真的能被用來作為拒絕或推遲相類似於監理沙盒機制的充分理由?以Common Law國家常用的「豁免」為例,其實監管者也只能在法律條款明確授權的情況下給予業者豁免。換言之,在法不允許時,Common Law國家的監管者,充其量只能採取核發承諾函或是給予指引的方式幫助業者。這樣的模式是否跟我們Civil Law的法制運行有著根本上的差異?如果我們也能秉持行政法原則,在個別法律中授權主管機關得以豁免業者部分法律義務的權力,再加上靈活運用現行行政法制下既有的行政指導手段,是否也能達成類似於Common Law國家推展沙盒機制的效果?

3、最後,我們習慣於批評主管機關過於保守甚或守舊,但是我們可曾在台灣社會低容錯度的脈絡下,去思考如何協助主管機關降低因為所採取的創新政策或舉措所致的非預期負面結果而衍生的聲望風險?如果站在監管者的角度思考,或許不難發現,雖然目前這三個推展監理沙盒的國家,都已完成公開徵集意見的程序,但均尚未頒佈最終的方案以及實施沙盒的具體監理標準,這確實有可能使主管機關產生是否在這個時間點上跟進的疑慮。因此,或許在當下,我們更需要的是一個「監理沙盒的沙盒」,先行針對「如何實踐沙盒」一事進行試驗,以降低主管機關的疑慮以及其潛在的聲望風險,進而達到監管者與受監管者互信且雙贏的局面?

上述分析旨在以當前國際推動監理沙盒的實踐作為視角,就監理沙盒的運作邏輯與實施的前提性問題進行梳理。筆者未來將再就台灣實施金融監理沙盒所需要的配套措施以及具體的法律修改面向提出分析與建言,希冀能拋磚引玉,為台灣創造一個能夠切合科技發展趨勢、滿足新時代下消費者需求,以及能夠有效且妥適管理新型態風險的金融監理環境。

*作者為律師、美國杜克大學法學博士。FinTech Taiwan發起人、澳洲新南威爾斯大學法學院Research Fellow(數位金融監理研究團隊成員、中國國際商法和國際經濟法項目成員)。

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