風評:贏家的詛咒─從大鵬灣BOT案解約談起

2019-07-12 07:30

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大鵬灣BOT案的失敗是一種贏家的詛咒。圖為著名的大鵬灣跨海大橋(呂紹煒攝)

大鵬灣BOT案的失敗是一種贏家的詛咒。圖為著名的大鵬灣跨海大橋(呂紹煒攝)

幾個月前,才因舉行屏東燈會而在全國民眾前大大「露臉」一番的大鵬灣,上周傳出負責屏東大鵬灣BOT案的廠商要解約─另一個「贏家的詛咒」案例,當年這個發出要把大鵬灣「開發成為以水上活動為主軸的國際級休閒渡假遊憩區」的豪語雄心算是重挫,從大鵬灣BOT案的失敗,看得出台灣BOT案不少必須檢討改進之處。

根據負責大鵬灣商業營運的BOT廠商大鵬灣公司的說法,在承攬此BOT案後,因政府相關單位(指大鵬灣國家風景區管理處)在許多方面未依約履約,區內的占用與違法捕撈,鵬管處都未能處理,這些都影響廠商的開發與發展,因此已發函要求解約,7月起員工開始進行資遣。鵬管處的回應則是指相關工作「均本誠信已依約完成」,「若大鵬灣公司仍因營運虧損決定歇業,十分可惜」。

大鵬灣一直是南部水上活動的重鎮,本身就是一個大型潟湖地形,水域又與外海相通卻又不會受風浪直接影響,平均每年達 300 天是有陽光的日子,氣候宜人,冬季幾乎不受東北季風影響,不論從那個觀點看,都是一個非常適合發展水上活動、旅遊休憩的地方。

但從1997年成立大鵬灣國家風景區管理處起算,已經過了超過20年;從民間BOT案發包起算,也過了15年,但大鵬灣顯然並未發揮原有的利基,這幾年遊客人數下滑年遊客數量跌破50萬,很快就要被小琉球超越;今年縱然靠燈會讓旅客數量一舉破千萬,但燈會後就恢復常態,未來前景不看好。

大鵬灣BOT案失利解約,至少凸顯台灣幾個BOT案與整體環境的問題。第一個是所有計劃推出時,為了讓計劃得到政府預算的支持,同時在未來發包時吸引更多民間參與,大部份評估都過份樂觀─即使未到刻意造假,也接近盲目樂觀程度。例如大鵬灣計劃初說要作為國際級的水上活動基地,要串聯高雄、小 琉球、大鵬灣及墾丁成為海上走廊,形成一以遊艇港為主軸的國際渡假區域,預估最後可創造2400個就業機會等等。

結果當然遠遠未達成此目標與效益,所謂的海上走廊、國際渡假區域等還是空中樓閣,創造的就業機會少,大鵬灣公司要解約後更開始大量解雇程序。類似的情況,如高鐵、高雄捷運等BOT案中都可看到,政府事前高估效益,得標廠商興高采烈來投標、拚老命得標後,真正經營時才發現「被騙了」,政府預估的運量數量、週遭土地效益等等,都是天邊彩虹。

最後的結果是高雄捷運由政府買回變成公營事業,投資者解套;高鐵以「財改計劃」讓民股認賠虧損,政府認購增資股進公司,以另外一種方式把高鐵變公營企業。

第二個問題是所有政府單位固有的推諉怠惰與官僚,在BOT案發包後,很少單位會認真的覺得這是政府與民間要合作一起完成的事,多半是覺得事不己了,因此許多政府單位該處理、解決的問題都一直拖延,結果讓BOT案的完成時間拉長、效益降低,最後得標者往往就是要承受一切成本的倒楣者。大鵬灣公司對鵬管處的指責,幾乎都圍繞著那些該政府解決卻未解決的事項;當年高鐵也曾為了「政府應辦事項」吵翻天。

經濟學上有「贏家的詛咒」說法,主要是指得標者(贏家),最後時常是實質上的輸家,因為在投標過程,不論是競爭過於激烈或其它評估資料不足,往往讓其出價過高終而承受損失變輸家。放在台灣的BOT案中來看,確實是有不少標案符合「贏家的詛咒」條件。而會有此結果,不論是事前的高估效益、執行期的怠忽政府應辦事項等,政府單位都難辭其咎。

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