江宜樺專文：如何看待行政院長不副署法律的憲政爭議

近來由於行政院長持續拒絕副署立法院三讀通過的法律，引發社會各界的爭議。立法院長韓國瑜在國慶大會上公開指責「大罷免」跟「不副署」將使臺灣淪爲「假民主、真獨裁」。而總統府及行政院則立即反駁，主張「不副署」是爲了「維護憲政秩序而採取的被動且必要的作法」。

在當前朝野政黨各說各話的情境下，這個問題看起來似乎只是一個典型的政治論述攻防，但實際上它關係到台灣究竟能否維持民主憲政的基本原則，值得我們好好釐清其涉及的幾個問題，包括：雙首長制下的「副署權」代表什麼？行政院長能否拒絕接受立法院通過的法律？行政院能否用「不副署」對抗立法院？「副署權」的啓用是否代表行政院權力比總統還大？憲法法庭怎樣才能恢復運作、仲裁此一憲政爭議？

依照《中華民國憲法》及其增修條文，總統、行政院與立法院各有不同職權。總統是國家元首，負責國家安全；行政院長是最高行政首長，負責政府施政並向立法院負責；立法院則是最高立法機關，代表人民行使立法權，包括審議法律案與預算案。

由於台灣同時存在民選總統與行政院長，因此在政治學上被歸類為「雙首長制」或「半總統制」。又因為總統任命行政院長不必經過立法院同意，因此台灣的雙首長制本來就具有偏向總統的特徵。2000年陳水扁總統面對朝小野大的局面，仍然堅持任命自己屬意的人選擔任行政院長，而不理會國會多數的反對，這就進一步確立了總統在行政院長任命上的主導地位。

然而，上述的憲政運作經常被批評爲「總統有權無責，行政院長有責無權」，也就是說：總統掌握相當大的政治權力，卻不必承擔施政成敗的責任；行政院長必須為施政成敗負責，卻未必擁有相應的權力及自主空間。有些學者將這套制度形容爲「超級總統制」，並不是沒有道理。

筆者認為，「總統直選」賦予總統極大的統治正當性，「總統任命行政院長不需立法院同意」使得台灣的雙首長制明顯偏向總統。而目前「行政院長不副署法律，以幫助總統對抗國會」的怪現象，將使得總統大權獨攬的現象更加嚴重，造成前所未來的憲政危機。

在憲法規範及雙首長制的基礎上，讓我們先思考一個基本問題：立法院三讀通過的法律，若經行政院提請覆議仍維持原決議，行政院長是否可以拒絕副署，從而阻止法律的公布？

依照我國憲法，立法院通過法律案後，總統應依法公布，且須經行政院長副署。如果行政院認為該法案窒礙難行，可以依照憲法程序提請覆議。這是行政權與立法權之間的重要制衡機制。然而，覆議並不代表行政院可以無條件、無限期地反對立法院的決定。依照憲法規定，「覆議時，如經全體立法委員二分之一以上決議維持原案，行政院長應即接受該決議」。 （相關報導： 夏珍專欄：一百天後，如果卓榮泰不辭職… ｜ 更多文章 ）

這項規定的最後幾個字非常清楚：「應即接受該決議」。換言之，行政院可以提請覆議，但不能在覆議失敗後，仍然自行決定是否要接受立法院的決議。憲法規定行政院必須接受立法院再度表決確定的法案，沒有任何迴避空間。因爲如果行政院可以片面否決立法院的決議，覆議就完全沒有意義，等於行政權可以爲所欲爲。

不幸的是：從去年到現在，已經有八個立法院三讀通過的法律案，因爲行政院認為無法接受，即使在提請覆議失敗後，仍然拒絕接受、拒絕副署，從而阻止法律的公布。

這是非常嚴重的違憲行爲，也是民主國家不應該出現的狀況。如果行政院在覆議失敗後，可以拒絕接受立法院的決議，那麼憲法所規定的覆議制度還有什麼意義？憲法條文所規定的「應即接受該決議」，也變成一句空話。因此，行政院用「不副署」的方式來否決國會通過的法律案，可以說是百分之百違憲、毀憲的做法。

行政院對國會通過的法律案有不同看法時，可以依法尋求救濟，包括提請覆議、申請釋憲、或請求總統召開院際協調，但不能僅憑自己的判斷，就否決立法院的決議，拒絕副署法律、施行法律。否則，行政權完全凌駕於立法權之上，憲政主義所要求的「權力分立制衡」將蕩然無存。

目前的憲政爭議中，另一個值得關注的問題是：行政院長的副署權究竟是一種什麼樣的權力？行政院長一旦不副署法律，總統與行政院長的關係將產生什麼變化？

我國的副署制度具有曲折的歷史背景。《中華民國憲法》原本帶有比較接近內閣制的特徵，但《動員戡亂臨時條款》把憲政制度轉向總統制發展，其後經過多次修憲，又逐漸形成雙首長制。但無論中央政府制度如何變化，憲法的部分條文仍然被保留下來，其中包括行政院長的副署權規定。因此，行政院長在法律公布時的「副署權」，確實是一項有憲法依據的權力。修憲過程沒有想清楚的是：在內閣制中，「副署權」代表行政院長負有政治責任，他在總統公布法律時的副署行爲，是「責任政治」的表示。但是在「偏總統的雙首長制」中，保留「副署權」變成一種行政院長可能用來制衡總統的手段，在關鍵時候行政院長可以對總統說不。

只是，過去行政院長都會配合總統公布法律，因此拒絕副署的情況從未出現。這樣的副署權，通常被當成形式上的權力，而非實質的權力。一旦行政院長真的拒絕副署，那就代表行政院長決定「對抗總統」，不配合總統公布法律。我們之所以這麼推論，是因爲「副署權」是寫在《憲法》的「總統」專章，不是寫在「立法院」專章。憲法第37條規定：「總統依法公布法律，發布命令，須經行政院院長之副署，或行政院院長及有關部會首長之副署。」因此，當行政院長拒絕副署，他所對抗的對象是總統，而非立法院。

換言之，副署權具有節制總統的作用，當行政院長不同意總統的某項決定時，可以透過拒絕副署阻礙總統公布法律，而要求促成雙方政治協商。然而，如今這項權力卻被用來對抗立法院通過的法律。這使得原本涉及總統與行政院長之間的憲政安排，現在卻變成了行政院阻止立法院決議生效的工具。這種憲法條文的扭曲，是非常值得警惕的制度錯位。因爲在憲法所規定的行政與立法關係中，行政院對抗立法院的正當手段是「移請覆議」，而「覆議」被國會否決後，行政院只能「應即接受該決議」，沒有不接受的空間。 （相關報導： 夏珍專欄：一百天後，如果卓榮泰不辭職… ｜ 更多文章 ）

當然，目前行政院的說法是：行政院認爲國會通過的八個法律案違反憲法精神，而現在憲法法庭又因人數不足陷於癱瘓，無法做成法案是否違憲的判決，因此行政院「不得不、被動地」拒絕副署，以「保護憲法秩序」。

然而，這是完全沒有正當性、也非常危險的說法。首先，憲法究竟在哪一條規定中，賦予行政院長自行認定國會法案違憲，甚至可以在覆議失敗後繼續否決法律的權力？完全沒有。第二，歷史上的獨裁者都曾使用同樣的藉口，自行否定國會的決議，宣佈國會違憲違法，然後不斷擴大行政權，直到讓國家陷入重大危機。二戰前德國的希特勒如此，最近南韓的尹錫悅也是。

行政權絕對不能因為自認爲是在保護憲法，就取得凌駕其他憲政機關的地位。即使行政院認為某個法律違憲，也必須透過憲法所設置的制度與程序處理，而不是由行政院自命爲「憲法的守護神」，自行決定哪個法律違憲、哪個法律不違憲。

事實上，目前行政院自行判斷法律合不合憲，已經出現自相矛盾的具體例子。當立法院通過《台灣兒少成長及未來帳戶條例》修正案，行政院認爲國會增加編列特定補助金，侵害行政院的預算權與財政自主權，因此拒絕副署。但是當立法院通過《強化國防自主暨無人載具產業發展條例》（通稱《無人機條例》時，雖然也同樣是增加編列預算，似乎侵害行政院的預算權，但行政院就接受並副署法案了，理由是「國家安全不能等」。從這兩個對比鮮明的例子來看，行政院「認定法律是否違憲」的權力實在太大了，而其「願不願意副署的任意性」也太大了。這種「恣意自爲」的情形，就是我們擔心的「行政獨裁」。

憲法法庭因人數不足無法運作，確實是目前某些法律是否合憲無法判定的原因。但是行政院把憲法法庭的癱瘓，完全歸咎於國會否決大法官人選，卻又是一個似是而非的理由。

憲法法庭原應有十五名大法官，因部分大法官任期屆滿現在只剩下八人。總統兩度提名大法官人選送請國會同意，但在審查後都未獲立法院同意，導致大法官人數無法補足。總統在兩度提名失敗之後，可能認爲他所屬意的人選反正過不了關，索性不再提名大法官人選，於是憲法法庭陷入癱瘓。

真正讓憲法法庭陷於癱瘓，正是總統的剛愎固執，而不是立法院的封殺。因爲在「朝小野大」的情況下，當黨派色彩鮮明的大法官人選被否決後，總統就應該虛心檢討，改成提名政治立場比較中立、或是國會多數比較可能接受的人選，而不是堅持提名黨派色彩跟自己一樣的人，否則當然會一再被國會多數否決。美國歷史上也經常出現「朝小野大」的時候，當時的總統爲了讓大法官提名人選能夠順利通過，也必須妥協讓步，提名政治立場不明顯的人選，或甚至是反對黨樂於接受的人選，否則大法官會議同樣也無法開會。遺憾的是，賴清德總統似乎完全不願意面對「朝小野大」的現實，也不願意採取妥協讓步的心態。如果總統繼續拒絕提名大法官人選，憲法法庭當然就只會繼續癱瘓，而法律案是否違憲的爭議也繼續無解。
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其實，賴總統不願意面對「朝小野大」的事實，堅持要貫徹自己的政治意志，與國會進行零和鬥爭，正是今天政府運作在各方面都陷入僵局的真正原因。從去年的「大罷免運動」，就可以看出賴總統的個性中沒有「妥協」的成分。他因應「朝小野大」的選舉結果，不是與國會多數進行協商，而是試圖「罷免所有反對黨議員」，期望翻轉國會席次的劣勢。在後來的人事任命案上，總統拒絕妥協的作風仍然沒有改變。目前由於提名人選被國會否決而陷於癱瘓的，不只有司法院憲法法庭，還有監察院、中選會、國家通訊傳播委員會、檢察總長等，將來可能連考試院、公平交易委員會、審計部等，也都可能無法運作，因爲這些機關的成員也必須通過國會多數同意才能任命，但是賴總統只想提名自己中意的人選，甚至是清一色深綠的人選，其結果可想而知。

再往更深層的憲政結構思考，我們就會發現：「在朝小野大的情況下，堅持任命自己的行政院長，而不尊重國會多數的反對黨」，注定會產生「少數政府」執政的種種困境，包括預算案、法律案、人事任命案、政府施政計劃等等，都可能因爲總統不願意與國會妥協協商，而全部陷於癱瘓。

無論如何，即使憲法法庭陷於癱瘓，也不代表行政院因此取得代替大法官做成法律合憲性判斷的權力。如果行政院既能決定法律是否違憲，又能自行決定法律是否要執行，就必然造成權力過度集中的現象，也變成「行政獨裁」。

我們真正需要做的，是設法恢復憲法法庭的正常運作，並讓各憲政機關回到憲法所規定的職責範圍，而不是讓行政院凌駕於立法院跟司法院之上，成為自行判定法律合憲性的最高機關。

以上我們討論的，都是憲法或法律層面的問題。最後還有一個政治層面的問題，一樣值得大家仔細思考，那就是：行政院開始啓用副署權之後，不只影響了行政院與立法院的關係，也改變了總統與行政院長之間的權力關係，從而使將來的總統在任命行政院長時，只能考慮「更聽話、更沒有威脅」的人選。

過去，由於總統可以直接任命行政院長，行政院長通常是總統信任的人，因此很少透過拒絕副署來對抗總統。但一旦這項權力成為實際可用的工具，未來的行政院長便可能在與總統意見不合時，以拒絕副署作為制衡總統或要脅總統的手段。

在我國憲政史上，曾有一則與此相近的故事。據說郝柏村擔任行政院長期間，曾因是否應晉升蔣仲苓為一級上將，與李登輝總統意見不同，並以不同意副署的立場表達反對，最後相關任命並未在郝柏村院長任內完成。不過，這是人事命令的爭議，並非法律公布案件，跟我們目前出現的爭議不是同一個等級的問題，但它已經呈現了副署權可能產生的政治影響。

在卓榮泰院長頻繁祭出「不副署」的武器之後，行政院長的權力突然變得很大，是可以讓總統無法公布法律的。爲了避免行政院長對自己構成威脅，未來任何總統在任命行政院長時，都必須考慮：這位行政院長會不會在關鍵時刻，因政治立場不同或利益衝突，而運用副署權來牽制自己？其結果可能是總統更傾向於任命完全配合自己的人選，而不是任命具有專業能力、獨立判斷與自主意志的行政院長。

因此很弔詭的，表面上看起來，行政院長因動用副署權取得了新的權力，有點像內閣制的總理；但實際上，這項權力卻可能導致總統更不願意任命具有自主性的行政院長，只會任命「唯唯諾諾、聽命行事」的弱勢行政院長，如此以來，反而進一步強化了總統的主導地位。 （相關報導： 夏珍專欄：一百天後，如果卓榮泰不辭職… ｜ 更多文章 ）

台灣的雙首長制原本就存在一個長期懸而未決的疑問：當立法院多數與總統所屬政黨不同時，總統是否應任命獲得國會多數支持的人選擔任行政院長？過去三十年來，這個問題始終沒有明確的答案，只知道總統通常不太願意任命不同政黨的領袖（2016年大選後民進黨成爲國會多數，馬英九總統主動表示願意任命民進黨主席指定的人選擔任行政院長，可能是唯一的例外）。而在將來，當行政院長可以運用副署權阻止法律公布時，總統在任命與自己黨派不同的行政院長時，就必須承擔極大的政治風險，因此就更不可能了。

筆者擔心，副署權的啓用將使總統更加不願意任命具有獨立判斷能力的人選，並使行政院長全然變成總統意志的執行者。如此一來，台灣的雙首長制表面上仍然存在，實際運作卻可能更加集中於總統。行政院長看似擁有副署權，卻未必因此獲得真正的自主性；總統反而可能透過更謹慎的人事安排，進一步鞏固自己的權力，而更朝向「超級總統制」發展。

台灣現在正面臨嚴峻的憲政危機。由於「朝小野大」的對抗，演變成國會杯葛預算；總統試圖罷免國會反對黨的所有議員；行政院長不副署國會通過的法律；而國會又全面封殺總統提名人選，使憲法法庭及其他獨立機關陷於癱瘓。我們似乎要將雙首長制的種種負面可能性演繹一遍，直到這個體制崩潰爲止。

本文認為，行政院在覆議失敗後，仍透過拒絕副署來阻止立法院通過的法律公布，是一個涉及憲法規範、權力分立與民主原則的重大爭議，而行政院的做法是不對的，其理由也經不起檢驗。因爲這不只是個別法案好壞的問題，而是行政權與立法權之間的制衡關係被破壞了。

另一方面，副署權的實際運用，貌似讓行政院長擁有內閣制總理般的權力，但實際上只會讓台灣原本偏向總統的雙首長制，更進一步朝向超級總統制發展，而未來的行政院長更難擁有獨立判斷與專業自主的空間。

民主制度不能只依靠定期選舉維持，更需要各憲政機關尊重彼此職權、遵守憲法程序，並透過權力分立與相互制衡，避免任何一個機關過度集中權力。如果目前的憲政僵局無法化解，政治衝突持續惡化，行政權將越來越不理會國會的制衡，變成總統對抗國會的工具，讓臺灣走上「行政獨裁」的方向。

台灣當前最重要的課題，就是重新確立憲法的基本原則，恢復各憲政機關應有的制度功能。如何讓權力分立與相互制衡真正落實，才是我們面對這場憲政危機時，必須認真思考的問題。 （相關報導： 夏珍專欄：一百天後，如果卓榮泰不辭職… ｜ 更多文章 ）

＊作者為長風文教基金會董事長